【作者】唐曉晴(澳門大學法學院院長、教授、博士生導師);李可(澳門大學法學院高級導師)
【来源】北大法宝法学期刊库《澳門法學》2022年第1期(文末附本期期刊目录)。因篇幅较长,已略去原文注释。
目次 一、橫琴粵澳深度合作區的區域法治內涵
二、深度合作區協同立法的動機
三、深度合作區經濟協同立法:以行業法為主導
四、深度合作區經濟領域的規則銜接:路徑選擇
五、结语
(一)中國區域法治的權力關係
中國的區域法治實踐具有中國特色。一方面,作為單一制國家,中國法治建設從根本上要遵從中國憲法所設定的立法、行政、司法基本原則,保證社會主義根本製度的一致性和法制的統一性、以及保持中央集權模式的“授權性”中央地方關係;另一方面,中國也是一個多民族、超大型國家實體,基於地方發展基礎的不一致、地方發展速度的不平衡導致地方主體在法治進程中除了要體現單一制國家的法治“共性”外,還需要有體現地方特色的法治“個性”。這一法治“個性”首先體現在行政區設立上:即在中國普通行政區劃體系之外存在的民族區域自治與特別行政區高度自治。隨著經濟體制改革的逐漸深入,即使在普通行政區內,國家也通過立法的放權,推動地方法治的“先試先行”,這主要體現在國家對經濟特區的設立和運行中。在傳統行政區劃的基礎上建立的經濟特區,根據最高國家立法機關的授權制定地方法規,可對上位法做變通規定。
目前,除存在以地方自治以及地方立法變通權為特色的地方法治外,國家開始推進以府際合作為基礎的區域發展戰略,地方法治向區域法治轉變的過程中出現新的命題和挑戰。京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、海南全面深化改革開放的“3+2+1”六大區域戰略的形成為區域法治建設奠定基本格局。在中央全面依法治國委員會第一次會議上的重要講話中,習近平總書記提出要研究長江經濟帶發展,雄安新區建設,粵港澳大灣區建設,海南自由貿易試驗區和自由貿易港建設等特定區域法制建設。“區域法制建設”這一命題,既涉及傳統行政區劃基礎上的地方法治建設,如海南自由貿易港的建設,更多的是涉及跨行政區的區域法治建設,無論是京津冀地區、長三角地區、還是粵港澳大灣區,都體現出跨行政區域的府際合作特點,是為新時代法治中國進程中的新要素、新實踐。
在中國單一制國家結構中,傳統的地方法治要解決的主要是中央與地方關係命題,即如何在縱向國家權力體系下處理好地方自治與中央地方共治的辯證關係。新型區域法治建設則除了縱向國家權力體系下的中央地方關係外,還存在平等行政區域之間的合作。並且,區域法治命題並非是傳統中央地方關係問題和跨域府際合作問題的簡單相加,而是涉及到新型區域治理模式之下治理主體的法律地位、自主立法權限、法治模式、以及與上級權力主體和外部其他治理主體的關係等方方面面的問題。總體而言,區域法治關鍵仍在中央管治與地方自治之間、中央集權與中央地方分權之間的權力體系構建。
(二)橫琴粵澳深度合作區區域法治的特殊命題
在目前中國的地方區域法治譜系下,粵港澳大灣區的建設因涉及香港、澳門兩個特別行政區與灣區其他9個普通行政區之間的合作而有別於其他區域一體化建設。從公共管理的視角,粵港澳大灣區府際合作經歷了從以政府間協議為主導的契約模式,到區域政府會議為主導的網絡模式,再到以深圳前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳深度合作區成立為標誌的科層模式,模式的轉換體現的是區域府際合作程度的日益密切,區域一體化程度的逐漸加深。
相較於府際合作的契約模式和網絡模式,“科層模式下區域的特定公共事務由專門組織處理,而這些具有嚴密組織機構和運作規則的專門組織在所轄區域具有一定權威性,對合作區地方政府具有一定約束力,因此合作行為效率較高,合作區內市場交易成本較低,可以實現單個地方政府無法達到的規模效應”。作為以深化深港合作和琴澳合作為目的建立起來的兩個合作區,均設有區域性合作機構,即深圳市前海深港現代服務業合作區管理局(簡稱“前海管理局”)和橫琴粤澳深度合作區管理委員會(簡稱“深合區管委會”),享有合作事項的決策權和執行權。
雖同屬區域合作機構,但兩機構性質上有云泥之別。前海管理局為深圳市政府直屬派出機構,按照國務院批复前海總體發展規劃及深圳市出台的有關法規規定,是實行企業化管理但不以營利為目的履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構。深合區管委會是在粵港澳大灣區建設領導小組領導下建立的。深合區管委會雖有合作區重大事項決策權,但不具有屬地管理職能,屬地職能由廣東省政府的派出機構,即廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區工作辦公室行使。在人員組成上有澳門特區政府人員直接參與,澳門特區政府人員與粵方政府人員“在職權範圍內統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免”。深合區管委會在法律地位、參與主體上都具有前所未有的改革創新,既具有科層模式下府際緊密合作的特點,也具有一般行政區與特別行政區跨區域實質合作的特殊性。特殊地位導致特殊法治命題,即在一般行政區與特別行政區的科層模式合作中,涉及一般行政區行政管轄權的讓渡和特別行政區“高度自治權”的域外擴展,這一特殊的區域合作中法治主體、法治基礎、法治手段為何?因為合作性質的前所未有,橫琴粵澳深度合作區的建立為中國地方法治改革提出了新的命題、新的實踐。學界也已經迅速地對相關問題的不同方面展開思考和作出回應。
“一國兩制”之下不同法律制度造成的製度壁壘和交易成本的增加,無疑是深合區發展的最大障礙。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(簡稱“《總體方案》”)提出要“充分發揮‘一國兩制’制度優勢,在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下,逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的製度體系”。可見,通過兩地協同立法,打造兩地趨同的法治環境是深合區法治建設成功的前提和關鍵。
協同立法涉及到粵澳兩地立法意願。“一國兩制”體制下澳門特別行政區享有完整的立法權,與廣東省立法權不對等。更重要的是,“一國兩制”作為政治體制,涉及央地政治關係、政治制度安排。在經濟領域澳門特別行政區具有高度的“自治權”。《總體方案》雖為“利澳惠澳”目的而訂,但在深合區打造一體化營商環境方面、在製度對接銜接方面,澳門一方必然會做出調整和適應。這種調整和適應是否有違特別行政區高度“自治權”,在調整和適應無法在短期獲得經濟層面的正面效果時,澳門特別行政區是否還有意願或動機進行跨域合作,值得關注。
根據行政管理理論,科層模式的區域治理成本較其他模式高,治理效果取決於地方合作意願。在科層模式的區域治理中,地方政府往往需要將轄區內的區域公共事務管理權部分授權或讓渡給新成立的合作組織,這意味著地方政府在合作關係中自主性的降低。因此,地方政府可能會因為自主性的減少而逃避或阻撓合作組織的建立,或者不配合合作組織的工作。在深合區的區域治理中合作意願的因素更顯關鍵:一方面,粵方需要讓渡部分行政權和地方利益與澳門方;另一方面,澳門方參與深合區建設具有顯著“行政主導”特色,行政長官和政府官員在深合區管委會直接任職,但協同立法仍不可缺少澳門立法機關乃至司法機關的支持和配合。因此深合區的協同立法動機不應存在於中央的行政壓力,而應在於促進澳門經濟適度多元、融入國家發展大局的經濟發展動力,以及對粵澳合作可達經濟雙贏的期待,通過“以經濟利益置換政治利益”達成“一國兩制”政治制度框架設定下的區域經濟合作。
所謂行業法(occupational law),是指以行業劃分為基礎的,調整某一特定行業的所有具法律效力的規範集合。從範圍上講,包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章,以及自治性行業規範等多種法律淵源;從內容上講,可能涉及多個部門法,兼具公法和私法、實體法和程序法,例如信息技術法,涉及知識產權法、商法、刑法、以及證據法和訴訟程序法等。
每個行業都具有獨特的行業規律和行業權利義務特點,隨著社會的進步和行業分工的細化,行業法制的重要性日益凸顯。過去以部門法為中心的立法或法學研究因部門法劃分缺乏科學的統一標準而造成內容不全面,某些行業法律關係無法可依,而當不同部門法調整某一行業時會又出現法律之間的矛盾,法律適用上存在模糊和分歧,嚴重阻礙行業發展。行業法制的重要性已逐步被重視,從過去20年的立法實踐看行業立法逐年增長,以彌補部門立法漏洞,1990-2010這20年中,由全國人大級常委會制定的行業法律就多達111件。
《總體方案》指出,要在深合區逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的製度體系。規則銜接或規則協同無法籠統為之,而應建立在產業發展的基礎之上,才能達到以法制促發展的目的。
(一)金融業
《總體方案》第九條明確指出應“發展現代金融產業”,鼓勵在深合區中設立多幣種創業投資基金、私募股權投資基金,開展跨境人民幣結算業務,發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業。為推進現代金融業的發展,完整的法律法規對金融行業的指引及規範是最基本的保障。澳門現時的金融業務主要以銀行業以及保險業為主,現有的立法能對上述業務進行有效規範及管理。但如要發展現代金融業,實現與深合區的共榮發展,縱觀澳門現有的立法規範,對於金融業的立法存在一定程度的滯後及缺失。
現時澳門用於規范金融服務及活動的法律主要是以《商法典》及《金融體係法律制度》為主,另有獨立的法例以規範兌換店及融資租賃公司等金融實體的經營活動。透過縱向比較,不難發現現時澳門的金融相關法律主要是用於規範傳統的金融活動,如貨幣兌換及現金速遞等業務。但對於《總體方案》中鼓勵發展的“私募股權投資基金”,“跨境人民幣的結算業務”,“財富管理”等現代金融業務,以及形式日漸多元化的“融資租賃”業務,澳門現有的立法都缺少對以上金融活動的必要法律保障與指引。
一方面,澳門既有的諸多金融法律為管理性規範,欠缺對金融業務操作的指引規範。這無疑是法律指引及評價作用的缺失。以融資租賃業務為例,澳門現有規範該業務的法律主要是《融資租賃公司法律制度》。該法主要規範了融資租賃公司的准入條件,印花稅的優惠以及經營管理規範,以及澳門金融管理局發布之第016/B/2020-DSB/AMCM號傳閱文件《融資租賃業務風險管理指引》。但該指引亦是從宏觀的角度對於融資租賃本身業務的風險管理進行引導,內容較為抽象,缺乏實際操作性。因此,其雖為融資租賃業務的流程及操作提供管理性指引,難以做到定紛止爭。尤其是在深合區建設的初期,如果欠缺對融資租賃業務的規範化指引,對跨境融資租賃業務的糾紛缺乏成文的指導性文件,都將極大阻礙該業務的發展。反觀中國內地的現有法律制度,雖無有關融資租賃業務的單獨立法規範,但是在《中華人民共和國民法典》(《民法典》)第十五章“融資租賃合同”部分就對融資租賃實操制定了指引性規範。該章對包括融資租賃合同的形式要件,融資租賃業務中各方的權利義務,以及融資租賃目標物的維護及歸屬等內容作出了明確規定,並給予融資租賃業務中各方充分的意思自治空間。如此規範既有效地對該業務進行管理及指引,也能夠為解決該業務所產生的糾紛提供充分的法律依據。因此,澳門將來對於各類金融活動的立法除了應規範從事及參與金融活動主體條件,也應當立足本澳的金融業務實際操作經驗制定相應效力性及指引性法律法規,為日後相類似的金融業務提供充分的法律指引及保障。
另一方面,除了對金融業務制定事前的指引規範,澳門現時也缺乏對金融行業的監管法例。現時《金融體係法律制度》中,主要還是著重強調負監管責任實體的行政職權,以及違反監管義務的行政責任。但對於金融活動中觸發的風險以及相應的防控措施,卻未作出明確的監管規定。對金融活動進行有效的技術性監管,除了能夠對經濟活動及市場趨勢進行有效的預判及分析,也能夠在產生突發事件對金融市場產生衝擊的同時,及時依據相關的監管法例採取有效措施,防止損失的擴大以及維護金融市場秩序的穩定。
為大力發展深合區的金融產業、健全金融業相關體制建設,建議從如下方面進行法律法規制定。首先,應當明確規定金融實體准入條件,為金融市場的規範化提供基礎。其次,除了從行政法的角度為金融主體制定管理性規範,也應從民商事法律的角度,為金融服務的流程及操作提供明確法律指引,積極發揮法律的評價作用,為金融行業的發展以及糾紛的解決提供法律保障。最後,應制定對金融行業的監管法,除了要進一步明確政府在跨境金融服務中的重要監管地位,也應當為金融活動操作中的技術性監管以及應急措施制定明確的指引及標準。
(二)高科技產業及高端製造業
《總體方案》指出在深合區發展高科技產業和高端製造業,建設產學研示範基地,構建技術創新與轉化中心,發展集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數據、人工智能、物聯網、生物醫藥等產業。但在深合區中發展高科技產業及高端製造業,知識產權的申請與保護、質押及轉移方面存在不確定性,需要進一步法製完善。
1.知識產權的申請與保護
在中國內地,國家知識產權局負責知識產權的審查註冊登記和行政裁決。在澳門,澳門特別行政區政府經濟局負責接收有關知識產權權利保護的文件,並為有關權利在澳門特別行政區獲得切實保護而負責所需的工作。根據第97/99/M號法令核准的《工業產權法律制度》第131條第2款及第135條,結合第25/2020號行政長官公告第6條的規定,在中華人民共和國國家知識產權局的發明專利申請可延伸到澳門特別行政區生效。具體而言,已向國家知識產權局提出發明專利申請的申請人以及已獲國家知識產權局授予發明專利的權利人,為獲得澳門特別行政區的保護,可根據澳門特別行政區《工業產權法律制度》的規定,向澳門特別行政區政府經濟局辦理相關手續。對比雙方目前知識產權機制,在發明專利申請與保護方面,未發現明顯法律障礙。
中國澳門的商標註冊制度具有地域性,商標法例只保護在本澳批予的商標。在澳門特區以外註冊的商標,欲在本澳得到保護,需要根據澳門特區法規重新申請。《總體方案》對在澳門審批和註冊、在合作區生產的中醫藥產品、食品及保健品,允許使用“澳門監造”、“澳門監製”或“澳門設計”標誌。“研究簡化澳門外用中成藥在粵港澳大灣區內地上市審批流程,探索允許在內地己獲上市許可的澳門中藥在粵港澳大灣區內生產,對澳門研製符合規定的新藥實施優先審評審批。”但根據2021年8月27日,廣東省藥品監督管理局發布的《關於簡化在港澳已上市傳統外用中成藥註冊審批的公告》,所稱在港澳已上市傳統外用中成藥是指由香港特別行政區、澳門特別行政區(以下簡稱香港特區、澳門特區)本地登記的企業持有,並經香港特區、澳門特區藥品監督管理部門批准上市且在香港特區、澳門特區使用五年以上的傳統外用中成藥。
在深合區落地企業,是否還與澳門企業同等享有澳門商標註冊與保護權,需進一步明確。其次,以傳統外用中成藥為例,所簡化的審批流程的主體為在澳門特區使用五年以上的藥物。對於新上市藥品,仍未體現出優先性。
2.知識產權的轉移轉化
中國境內,近年來高度重視知識產權轉移轉化,先後發布了《知識產權強國建設綱要(2021-2035年)》及國務院《“十四五”國家知識產權保護和運用規劃》等重要決策部署。粵港澳大灣區已在廣州、深圳、東莞佈局建設廣州知識產權交易中心、中國(南方)知識產權運營中心、橫琴國際知識產權交易中心等3個知識產權交易中心,輻射港澳知識產權市場。澳門相關知識產權在深合區進行轉移轉化,其作價評估機制有待明確。
此外,在深合區發展新興科技產業及高端製造業,將進一步產生知識產權,關於再創造知識產權的申請保護以及盈利資本如何回流中國澳門,其轉移機制有待進一步明確。
3.知識產權的質押
中國內地,知識產權質押融資是指知識產權權利人以合法擁有的專利權、註冊商標專用權、著作權等知識產權中的財產權為質押目標物出質,經評估作價後向銀行等融資機構獲取資金,並按期償還資金本息的一種融資行為。知識產權質押融資在中國始於2006年,目前尚需完善知識產權交易體系、知識產權評估機制、知識產權司法制度等。
中國澳門,僅零星作為個案處理,相應機制仍不成熟。若在深合區開展知識產權質押工作,則需採用相應的措施應對:首先,澳門本地知識產權是否可以申請內地質押,進入中國市場的國際專利(PCT)是否可以進行申請融資;其次,如果中國澳門及國外PCT可以質押,資金是否可以轉移到境外(國外);再者,為了促進初創企業度過“死亡之谷”,對於深合區落地,知識產權質押融資方面,政府是否有特殊的應對政策。
(三)旅遊業
《總體方案》提到“發展文旅會展商貿產業。高水平建設橫琴國際休閒旅遊島,支持澳門世界旅遊休閒中心建設,在合作區大力發展休閒度假、會議展覽、體育賽事觀光等旅遊產業和休閒養生、康復醫療等大健康產業。加強對周邊海島旅游資源的開發利用,推動粵港澳游艇自由行。”可見,無論是從澳門在大灣區的定位來看,還是橫琴的發展方向看,旅遊都是重點扶持產業。橫琴深合區要將旅遊休閒產業培育成經濟支柱產業,符合其成為國際一流休閒旅遊基地和灣區旅遊示範區等戰略定位。從國家層面來講,橫琴是促進澳門經濟適度多元發展的新載體及助力粵澳深度融合發展的橋樑。澳門具有雄厚的投資實力和成熟的旅遊市場需求,而橫琴佔有海島型生態景觀資源優勢,重點發展休閒旅遊度假、健康療養、文化創意、體育休閒、濱海樂園等旅遊業態,可與澳門旅遊實現錯位互補。
中國有較為成熟的旅遊業法,包括規範旅遊經營者的《中華人民共和國旅遊法》(2013)、《旅行社條例》(2020)、《旅行社條例實施細則》(2016)、《旅行社責任保險管理辦法》(2010)、《導遊人員管理條例》(2017)、《旅遊飯店星級劃分與評定》(2010)、《旅遊投訴處理辦法》(2010)等;旅游資源開發、利用和保護的法規,如《中華人民共和國文物保護法》(2017)《風景名勝區條例》(2016)《中華人民共和國自然保護區條例》(2017)等。以及旅遊者權益保護方面的法規,如《中華人民共和國消費者權益保護法》(2013)。
考慮到旅遊娛樂業在澳門經濟中的重要地位,1993年3月31日第八屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第118條規定,澳門特別行政區政府根據本地整體利益自行製定旅遊娛樂業的政策。尅稅制由法律另作規定。
有學者認為澳門欠缺一部旅遊綜合法,即把所有涉及旅遊領域法規的原則性規定納入一套法律中。但從橫琴建設深合區的角度來看,澳門目前需要做的是與橫琴在相關法律制度上進行對接或協同立法,進一步規範和促進旅遊業發展,其中有以下幾個方面的內容值得關注。
1.簽證政策
為推動橫琴旅遊業發展,構建國際旅遊島,國家在簽證政策方面給予放寬,持續優化完善外國人過境免簽政策。自2019年5月起,53個國家持有效國際旅行證件和144小時內確定日期、座位前往第三國(地區)聯程客票的人員,在廣東省行政區域內實施過境免簽政策。但由於疫情原因,目前這些政策已於2020年3月28日起暫停實施。待疫情結束後,相信相關免簽政策可重新恢復。在此基礎上,澳門方與橫琴方面可探討針對入境深合區製定較廣東更為開放的簽證政策,如擴大免簽國范圍,增加S2簽證的入境次數,延長訪港澳國際遊客免簽入境時間(之前是72小時)等。在入境簽證方面應至少與海南標準看齊。
2.旅遊業中的疫情防控
新冠肺炎疫情嚴重打擊全球旅遊業,因此世界旅遊及旅行業理事會總裁兼首席執行官格洛麗亞?格瓦拉認為,應當加強政府間的國際協作以助力國際旅行重啟;協調並實施國際檢疫協議,快速、高效且合理地進行核酸檢測等檢疫措施;加快建設接觸者可追踪的國際標準和支持系統。深合區管委會可以在琴澳兩地旅遊業融合中探索制定統一的檢疫措施和標準。由於深合區實施“一、二線”分線管理模式,在疫情防控方面,澳門可與橫琴溝通協商,一線內區域與澳門實施同等標準防疫政策,在精準防疫的前提下制定更合理的“熔斷”機制;澳門、深合區與珠海、大灣區其他城市之間的溝通協調機制有待改善,疫情資訊的傳遞有一定的滯後性,這會造成公眾對疫情發展的誤判,不利於疫情預防和控制。在疫情防控和未來可能發生的其他突發公共衛生事件方面,在琴澳搭建互聯互通諮詢共享平台,加強政府合作,形成跨域疫情監測網絡;設計模塊化區域佈局模式,增強疫情精準防控能力,將疫情控制在特定區域以減少對其他區域人員流動的不利影響。
3.在線旅遊服務標準
2021年10月中國牽頭提案ISO9468《旅遊與相關服務在線旅遊機構(OTA)在線住宿預定平台服務指南》國際標準,由國際標準化組織ISO正式立項,是全球首個在線旅遊的國際標準。深度合作區發展“互聯網+旅遊”模式,橫琴與澳門政府在深合區內除對在線旅游進行監管外,還可鼓勵旅遊企業充分發揮互聯網平台行業自律優勢,推進適用澳門與深合區的統一旅游標準的行業標準建設。
4.文旅融合問題
深合區內發展文旅產業,發展“旅遊+”模式的現代服務業,需要文化和管理機構的融合機制。世界範圍內諸多國家已經創設了文化和旅遊管理機構融合機制,如意大利將旅遊部與產業部結合,韓國和馬來西亞都設立文化和旅遊產業融合管理機構。但是中國內地並未出台專門規範文旅融合發展的法律,目前只通過發布政策和規範性文件的方式對文旅融合進行指導和管理,不但難以對文旅融合發展理念、目標、價值等問題作出回應,也容易出現多頭治理等執行問題,會阻礙深合區文旅產業的發展。深合區建立後,澳門政府與橫琴政府可在既有的管理框架下設立專門的文旅管理部門,以推動文化和旅遊的深度結合。
規則銜接是深合區建設中亟需解決的法律問題。但規則銜接不是機械的決定適用中國內地法律還是澳門法律,而是要充分利用全國人大常委會授予的經濟特區立法權,通過兩地協同立法和法律合作,逐漸實現兩地法制環境的趨同。在實現趨同的過程中,制定示範法不失為一個有益方向。長遠來看,可為橫琴粵澳深度合作區提供穩定的法制保障,也為構建大灣區單一市場的法制環境提供有益參考。但目前在橫琴粵澳深度合作區內完成粵澳兩地實體法統一的目標在短期內達成有一定阻力:一是立法權限的問題。深度合作區建設在立法上需要對上位法進行變通,進行創制性立法。但《總體方案》對深度合作區的立法主體、立法權限並無明確規定,特別是《總體方案》提出的“共商共建共管共享”的新體制屬於前所未有的新倡議,粵澳雙方如何在“共商共建”體制下有效行使立法權?立法過程是否有澳門方的參與,以及如何參與?在未理順頂層設計的情況下,橫琴與澳門的協同立法的任務和目標可能會難以實現。二是立法機制的問題。深合區內粵澳法制協調並非一蹴而就,協同立法需要建立長效的立法機制。琴澳兩地立法機關需要建立定期的溝通機制(如聯席會議等),對協同立法中立法議案的提出、草案的起草、議案的審議/通過等立法程序,以及每一環節中琴澳兩地代表平等參與、共同協商的機制制定具體可行的規則。三是立法內容的問題。深合區中哪些具體領域的法律/規則需要銜接澳門,需要進行廣泛調研並就相關立法成本與立法效果進行必要性分析。为配合深合区的发展,珠海特区行使立法权应遵循以下几个原则:
首先,珠海特區在立法層面必須堅持“適度超前”的原則。可以引領城市發展的新方向,但要保持立法的適度性,最主要的是根據本地中長期的發展規劃,充分按照深度合作區的實際需要,提出立法構想和部署。比如:珠海特區可以依據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》細化珠海方向出入境的管理安排,可以適度放寬“二線”內人員的流動和出入境限制,設立單行條例,保障橫琴深合區人員辦事的便捷性而不用像出入境澳門一樣需要辦理簽注往來。
其次,珠海特區在立法層面還需要堅持“立法創新與維護法治統一相結合”的原則。立法實踐中必須在維護國家法制統一的前提下,正確處理經濟特區立法與國家立法的關係,才能用好經濟特區立法權服務深度合作區的發展。不是代替國家法律,也不是重複國家法律,而是著重於對國家立法補充,既體現經濟特區立法的特色,又提高立法效益和針對性。對於部分與國家法律、行政法規、部門規章不盡一致的草案、提案,要盡快進行變通或補充。
再次,珠海特區在立法層面要堅持與澳“溝通”原則。在法律起草階段,具體條文的設計起草需要琴澳法律人士共同參與,充分溝通,以保證法律草案文本符合兩地法制標準。草案的審議要廣泛聽取兩地民意,通過立法聽證、邀請專家或行業代表列席審議會等方式,確保所立法案的必要性、科學性和可行性。
最後,珠海特區在立法層面要堅持“特色”原則。珠海特區立法的目的是最大限度服務深度合作區的發展,那麼在此背景下的特區法規必須是規範和調整關係到深度合作區經濟和社會發展的重要事務,“因地制宜”、富有地方特色,針對性、可操作性強的法規。這就需要珠海人大及其常委會仔細研究深度合作區條例,制定出更加具有實際意義的配套政策,比如如何促進澳門居民在深度合作區創業、就業、辦學等,如何促進珠海市的公共資源向深度合作區傾斜等等。
粤澳深度合作區的建立給中國區域法治建設提供新的命題,即如何在一般行政區與特別行政區之間建立緊密、高效的合作機制。這關涉到新型區域治理模式之下行政主體之間的平級互動、以及與上級權力主體和外部其他治理主體的關係等問題,究其實質是對中央管治與地方自治之間、中央集權與央地分權之間的權力體系構建。《總體方案》提出,橫琴粵澳深度合作區的建設要以“利澳惠澳”為目的,但要打破“兩制”制度藩籬,促進粵澳兩地法治融合,其突破點在協同立法的機制構建。深合區的粵澳協同立法應在行業法的主導下逐步推進,針對粵澳特定行業發展需要和兩地合作基礎因地制宜的進行專門立法,在協同立法過程中要遵循“適度超前”、“與澳溝通”等原則以兼顧粵澳兩地發展利益。
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