曹鎏：如何理解行政复议的“主渠道”作用

发挥行政复议的主渠道作用，在近年来被中央多次强调，这是正在修改的行政复议法要实现的主要目标，不久前颁布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也将其作为重要内容之一。行政复议成为化解行政争议的主渠道，是行政复议化解争议优势得以充分发挥的理想模式，是行政复议制度发展的应然最优状态，而“主渠道”的基本构成及评价标准，将决定这一目标导向的发展路径、着力点和突破口。理解“主渠道”作用，应当立足于两个方面。

在数量上，“主渠道”要求在整个多元纠纷化解体系中，行政复议能够吸收大量行政争议并体现为量化标准。即行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，且同时要大大超过信访案件量。行政复议应当成为行政争议进入行政诉讼的过滤器以及流入信访的分流阀，行政复议化解争议的优势应当成为解决困扰多年的“信访不信访”痼疾的突破口。作为行政系统内的“民告官”制度，这关系到行政复议制度的公信力，也就是老百姓打官司是否会首选复议，这是决定复议案件量的根本前提。而让老百姓在遇见争议时首选行政复议，可以通过放宽复议门槛，扩大复议前置范围甚至设置普遍前置条款的强制性规定予以实现，但终究要靠增强行政复议自身的权威性，通过自身体制机制的完善，达到公正的要求。这里的公正应涵盖程序公正和实体公正两个方面，前者要通过“看得见的正义”促进结果正义的实现，后者强调通过实现结果的正义进而解决结果的认可度问题，这两点是从根源上吸引老百姓选择复议维权的逻辑前提。因此，行政复议应当在兼顾公正性与效率性基础上实现程序的优化，立足于最低限度的程序公正要求，全面推进公开透明的“阳光复议”、言辞对抗的“说理复议”以及不受权力干预的“超脱复议”。同时，要切实发挥宪法所赋予的上级行政机关对下级行政机关的监督职责，通过对复议案件的实体审理，促进依法行政，发挥助力高质量法治政府建设的重要作用。

在质效上，“主渠道”要求行政争议进入行政复议程序之后，能够得到实质性化解，真正满足老百姓的维权请求。主渠道目标要求大量争议进入复议后又能终结于复议程序中，实现诉源治理。因此，行政复议的制度完善应当在充分考虑当前行政争议成因的复杂性和类型多样化基础上，又能从实现化解行政争议法治体系的系统性和协同性目标出发，以最大限度提升行政复议的解纷效能。一方面，尊重复议和诉讼各自的优势，正视各自的局限，通过强化行政复议的优势来弥补行政诉讼的短板，利用行政诉讼的优势以补齐行政复议的局限。相应地，还应建立起适度宽松的复议申请人资格标准、全覆盖的复议申请范围、便捷高效且未僭越公正底线的复议审理程序、积极能动的证据规则以及以直接维权为导向的复议决定体系，解决复议与诉讼同质化发展的难题。另一方面，发挥制度合力，避免程序空转和互相消耗以最大限度地节约成本。例如，过去的法律确定了行政复议机关作共同被告的制度，虽然取得了一定的成效，但在今天看来，该规则存在着成本过高等问题，也不利于主渠道作用的发挥。根据行政复议制度的实践状况，当前，应充分尊重行政复议化解行政争议的功能，对此类规则进行修改，以最大限度减轻诉累，从而助力“主渠道”的实现。当然，对这类规则是否修改、如何修改、如何确立妥当的替代性方案，还有待进一步研究，并解决好行政复议决定的法律效力问题、明确经过复议后起诉的诉讼标的、建立起更强有力的监督和激励制度。

文章来源：《学习时报》2021年9月15日

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