政治宪法学第25期 ▎【香港政改】顧瑜：香港立法會的自主性與行政立法關係
香港立法會的自主性與行政立法關係
顧瑜
顧瑜:香港大學法學博士，現任三聯書店（香港）有限公司編輯。原文爲「基本法頒佈25週年回顧與前瞻」學術研討會（2015年5月16日，香港）發言稿，引用時請注明出處。有關香港立法會在香港政治架構中的角色及議會的自主性問題，參見Gu Yu, Hong Kong's Legislatureunder China's Sovereignty: 1998-2013 (Leiden, Boston: Brill Nijhoff, 2015)。
1、什麼是議會的自主性？
自主性這個概念，主要是用於衡量政治組織及其程序獨立于其它社會組織及其行為方式的程度。
議會的自主性，從外在維度來說，主要指立法機關是否獨立于其它機關，尤其是行政和司法機關；它是否擁有一定的憲法權力，能否參與制訂有關憲政架構的規則；它是否能設定公共政策的目標；以及它是否能代表社會各階層。（Sisson, 1973）
從內在維度上來說，主要指立法機關內部管理和財政上的自主性，這包括，它是否能夠獨自制訂內部規則和程序；它是否能決定內部的組織架構和人事安排；它是否能決定用於自身的撥款。(Couderc, 1998) 而由於議會的委員會在議會運作中的重要角色，委員會的自主性現在也成為這方面研究的重點。
我們可以設想，當一個立法機關的自主性程度較高的時候，代表它可能既擁有一定的憲法權力和地位，又發展出了一套較為成熟、且獨立不受干擾的內部運作程序，從而去行使它的憲法權力。而這樣的一個立法機關，即便不能主導整個政治架構，也很有可能會對行政機關形成相當程度的制衡。
2、為甚麼引入議會的“自主性（autonomy）”這個概念來分析香港的行政立法關係？
第二個問題是，為甚麼要引入這個概念來分析香港的行政立法關係。從殖民地時期開始，香港就被稱為是擁有一個行政主導的政府，也有研究指出，與世界上其他國家和地區的行政首長相比，香港特別行政區的行政長官擁有的權力是比較大的。但我們必須承認的是，強大的憲法權力與現實中是否強勢是兩回事。一個很明顯的例子就是，從2013年開始，一到審議財政預算案的季節，政府就會遭遇立法會裡面的“拉布”，雖然政府擁有提出所有重要建議的權力，卻難以掌握審議這些建議的節奏。
有一種广为人知的說法是，政府“有權無票”，而立法會“有票無權”，但其實這並非一個準確的描述。從立法會這一方面來看，它有票但並非無權。它沒有的，主要是提案權。這個時候，我們需要對立法會的憲法權力和制度能力做一個全面的梳理，才有可能提供一個理解香港當前的行政與立法關係的角度。而我想要借助的，就是議會的自主性這個概念工具。
3、香港立法會的自主性程度
这里将簡要講述一下香港立法會的自主性程度。仍然從外在的維度說起。
首先，基本法所设计的選舉制度中，香港的行政和立法機關產生的渠道完全不同。回歸之後，雖然也有立法會議員兼任行政會議成員，但一則人數很少，二則，他們被委任往往因為他們是立法會裏面大黨或政團的代表。因此，立法機關可以說是完全獨立于行政機關的；
其次，從基本法所赋予立法会的职权中可以看到，除了議員的提案權受到很大限制外，立法會擁有世界上其它議會通常都擁有的權力，例如通過法例，預算案以及其它財政建議的權力，此外，還有相当部分是监察行政机關的權力；
第三，在與司法機關的關係上，終審法院採取的是對立法會予以尊重的立場，例如在2014年梁國雄訴香港立法會主席（2014）一案中，也就是有關立法會主席引用《立法會議事規則》第92條剪布的案件，終審法院承認，立法會在行使其職能的過程中（特別是在立法過程中），擁有管理其內部事務的絕對權威。[i]法院“不會對立法機關內部運作的程序是否失當作出干預”，而只能“留待立法機關自身對此類事務做出決定”。[ii]法院“有權決定立法會及其主席是否擁有某項權力、特權或豁免”，然而，法院並不能決定“立法會及其主席行使這些權力、特權或豁免的時機和方式”。[iii]法院指出，立法會主席“有權為辯論設限或終止辯論”，而這種權力“內在於”《基本法》第72條第1款。[iv]
法院的裁決給立法會及其主席留出了相當大的自由空間去決定該如何行使它們的權力。從這個角度來看，此後議員若因對立法會主席的決定不滿而尋求司法覆核，其成功幾率將會很低，亦可以想見，立法會財務委員等委員會主席的決定也將難以通過司法程序來加以挑戰。因此，總體來說，終審法院法官的裁決確認了立法會的自主性和獨立性。
第四，立法會的代表性。我們知道，回歸以來的歷次政改爭論，功能組別的存廢都是焦點，而如果最終無法取消，如何處理公司票、團體票也是受到關注的重點。在投票取向上，功能組別的議員在經濟和福利政策方面與直選界別的議員有明顯的差別。以目前的選舉方式選出的立法會可以視為是部分民主化的代議機關，跟行政機關相比，其對民意的代表性占有優勢。
以上這些外在方面是我們通常比較容易觀察到的，通過這些方面我們就能對立法會在整個政治架構中所處的地位，以及它可能發揮的角色有所了解。然而，这里需要特別提出的是內在的維度。
l 總的來說，香港立法會在內部管理和財政方面的自主性程度是比較高的。立法會的行政管理委員會獨立于政府，其成員除了立法會主席和內務委員會主席，其它的成員都由議員互選產生，對立法會內部的行政事務、人事安排、財務政策擁有決定權。
l 立法會能夠獨立制訂其議事規則，1998年制訂議事規則時，立法會與政府曾就基本法第74條的規定是否適用于議員對法案所提的修訂案、以及誰有權決定議員法案或修訂案是否涉及第74條，產生過爭議，但最終立法會沒有接受政府的意見，政府方面亦一直堅持其立場。
l 立法會主席和委員會主席對於立法會大會和委員會會議的程序問題擁有最終決定權。這種絕對的權威在剛剛提到的終審法院的判詞中已經得到確認。但主席們的決定權通常僅限於程序問題，直到目前為止，主席應當保持中立仍然是立法會內部的一項慣例。而主席做出與以往裁決不同的決定，需要給出合理的解釋。
l 委員會的自主性方面，立法會已經有一個非常完善的委員會體系。除了內務委員會、財務委員會、帳目委員會等，立法會還擁有18個分別對應政府各部門的事務委員會。立法會還可能因應需要來成立一些臨時的委員會，例如，對大部份法律草案來說，法案委員會都是它們必須經過的階段，這個階段可長可短，通常取決于委員會是否完成了審議，當政府急於通過某些法案時，可能就不得不在這一階段做出讓步。在比較重要的委員會當中，成員的分佈往往對應立法會內部主要的政治力量的比例，因此可以視為迷你版的立法會，但更為靈活。
從以上各點可以發現，作為立法局的延續，立法會繼承了頗為精密的議事規則和主要的議事慣例，這些規則和慣例至今仍在有效地運行中。那麼回歸以來有沒有發生什麼變化呢？这里可以舉一個例子。下圖展示的是立法會18個事務委員會主席的職位在建制派和泛民主派當中的分配情況。從圖中可以看到，在2012年之前，建制派與泛民主派之間的席位分配較為穩定，但到了2012年立法會選舉之後，建制派顯然加強了對委員會主席職位的控制，這個變化可能反映委員會主席的角色、或者說政黨對其所抱的期望也發生了變化，委員會主席的中立性角色會不會向政策推動者轉化，需要我們做進一步的觀察。但就過去兩三年財委會以及其它委員會内部頻繁發生的衝突來看，委員會的自主性實際上已經在發生變化。
4、對行政立法關係的影響？
在初步梳理了立法會的自主性程度之後，我们也许能更清晰地了解到，為甚麼政府會時不時地在立法會裏寸步難行。
在講到行政立法關係的時候，首先必須正視的一個現實是，行政与立法机關之间存在着权力上的竞争关系，因此当立法会的自主性逐步增强，就不可避免地与“行政主导”的管治原则相冲突。但要留意的是，當立法會的自主性削弱時，卻不必然出現一個真正行政主導的強勢政府。就以往的經驗來看，立法會自主性程度降低的同時通常伴隨規則與慣例的改變，而又無法形成新的平衡，這就導致立法會中原本勉強可以藉以尋求共識的議事機制失效，無法容納日益激烈的政治鬥爭，最可能的結果是整個管治系統出現問題，街頭政治的壯大，也已經再明顯不過。
最後想補充的一點是，我們通常所說的 “行政与立法的关系”本身是一个相当有误导性的概念，皆因在任何一個政治体制下，必然存在着一系列彼此不同的政治关系。（Anthony King，1990）[v]在香港的情況是，至少可以從三個方面來看待行政立法關係，第一種就是我們已提過的立法會作為一個整體與行政機關的關係；第二種是建制派政黨與行政機關的關係；最後一種就是泛民主派與行政機關的關係。回歸以來，第二種關係越來越處於行政與立法關係的核心，在行政机构与建制派政党的互动中，立法会内的支持票成为政党能够提供给行政机构的资源，而行政机构所能提供的资源则包括了信息，提供机会使政党能介入到政策制定的较早阶段，以及提供“专属”的政策让步，帮助这些政党提升公众形象和认受性。对这些建制派政党来说，只要他们一直缺乏进入核心决策机构的机会，一个拥有一定程度自主性和能够有效监察政府的立法会，是符合他们利益的。這種政黨利益某程度上也可以視為立法會仍可能保持其自主性的動因之一。然而政黨最終會採取什麼樣的立場，還是取決于議題的本質。而第三種關係中的泛民主派，因其席位始終處於少數，以及它在意識形態上與整個建制陣營的分歧，它越來越被邊緣化。然而這不代表這第三種關係不再重要，例如政府在推動政改方案時，泛民主派就成為了主要的談判對象。
注释：
[i]同上，第28段。
[ii]同上。
[iii]同上，第43段。
[iv]同上，第46段。
[v] Anthony King, "Modes of Executive-legislative Relations: GreatBritain, France, and West Germany", in Philip Norton, ed. Legislatures (Oxford;New York: Oxford University Press, 1990), p 208.