上海三中院《行政诉讼释明规则》及《简易程序审理规则》解读

行政诉讼的特殊性就在于人民平常所说的调和“官民矛盾”。随着《行政诉讼法》的修订，行政诉讼受案范围的扩大，立案登记制度的实施，大量的“官民矛盾”将以行政诉讼的形式进入法院。这对法院来说，必须拿出更有效的解决争议方法，必须拿出更高效的诉讼服务措施。在行政诉讼中，作为原告方的公民往往自己出庭陈述，请专业律师代理的比例不高。受到法律知识、语言表达能力和信息掌握不对称等因素的影响，原告的诉讼能力往往与被告方行政机关工作人员有实质上的差异。这种诉讼能力的差异，需要通过法院的释明来达到一定程度上的弥补。通过法院对原告的释明，引导诉讼能力较弱的原告正确表达诉求、恰当进行举证，可以减少、平衡诉讼双方诉讼能力上的差距。尤其在《行政诉讼法》修订实施后，起诉人对于立案登记制、扩大受案范围等，存在诸多需要解释说明的问题。及时、正确地进行释明，是司法便民利民工作的重要举措。

简易程序是修订后《行政诉讼法》新创设的一项制度，对于案件事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的简单一审行政案件，适用简易程序审理，达到繁简分流、提高行政审判效率、减少当事人诉累的目的，帮助受到行政权力侵害的当事人快速获得权利救济，避免权利受损现象久拖不决。但是《行政诉讼法》的规定比较原则，司法实践中如何运用，没有具体的操作规则。上海三中院先行先试，在实践中积累经验，把这项制度落实好。

第二，两个规则的出台，有利于推动依法诉讼、诚信诉讼、阳光诉讼、高效诉讼，实现诉讼规则的准确把握和规范适用。

三中院作为全国首家跨行政区划的人民法院，在案件管辖的范围上具有一定的特殊性，主要管辖跨地区、易受地方因素影响的重大案件。就行政诉讼而言，目前的管辖范围是以市政府为被告的一审案件和以市级机关为被告的二审案件。这些案件不仅在被告主体上具有一定的特殊性，同时在裁判程序、裁判结果上也具有一定的示范意义。因此，上海三中院从开庭审理的第一案起，就着力探索如何让双方当事人更好依法诉讼、诚信诉讼、平等诉讼，避免虚假诉讼、恶意诉讼，更好理解法院裁判，更好服判息诉。三中院行政诉讼第一案，吴偕林院长担任审判长审理，不仅庭审调查前进行了诉讼规则释明，宣判后还当庭进行了判后释明。同时，通过充分释明，也有利于促进法院工作的公开、透明，有利于当事人在充分掌握诉讼规则的情况下实现对法院工作的监督。在不断总结经验的基础上，上海三中院制定《行政诉讼释明规则》，覆盖诉讼全流程，为当事人提供更到位的释明。

同时，上海三中院受理的一审案件中，以政府信息公开类案件为主，占60%。根据《行政诉讼法》第八十二条的规定，属于政府信息公开案件的，可以适用简易程序。那么，如何落实这项制度，对于这些政府信息公开案件，是否适用简易程序，如何适用，必须在实践予以回答。

第三，两个规则的出台，有利于进一步完善人民法院的审判程序和行为规范，实现诉讼裁判的正确理解和服判息诉。

释明工作在行政诉讼中广泛运用，旨在引导当事人清楚并充分处分自己的诉讼权利，达到程序公正的目的，同时纠正完全当事人主义诉讼模式所带来的司法不公、效率低下、成本增加等缺陷。但不当释明和错误释明，容易引发当事人的误解和对法院的不信任。释明权作为审判权力的一种，需要科学、规范和正确地行使。在审判权力运行机制改革中，规范和完善释明权的行使，是重要的内容之一。

在简易程序适用过程中，如何贯彻正当程序原则，尊重和保护当事人在行政诉讼中的知情权、参与权、陈述申辩权等各项权利，也涉及到审判权力的正确行使。为此，《简易程序规则》强调案件处理减负不减权，规范简易程序审理的具体操作，避免在促进高效司法的同时，权力侵犯权利现象的发生。

诉讼中有些问题需要释明，释明主要目的是引导行政诉讼当事人在诉讼中正确表达诉求、充分行使诉讼权利、遵守法庭秩序，使诉讼摆脱不必要的细枝末节的纠缠，推动行政诉讼顺利进行。为了更好地便利当事人参与行政诉讼，更准确地理解法院裁判，将公正司法、透明司法贯穿诉讼流程的始终，上海三中院制定的《释明规则》强调释明工作全程覆盖、不留死角。按照当事人对释明工作的需要，《释明规则》把释明工作分为立案、审判和判后三大阶段。

在立案释明中，强调要积极保护当事人的诉权，提倡诚信诉讼。根据立案登记制的要求，规定了立案法官对诉状、起诉材料、受案范围、管辖法院等各项起诉条件的释明义务。当事人或者潜在的当事人，在立案之前，可以通过阅读诉讼指导手册、观看宣传视频、进行法律咨询等方式，了解起诉流程。

在审判释明中，针对举证责任、追加当事人、鉴定、调取和保全证据、质证、调解等具体事项，分别规定了释明的内容和要求。当事人在立案之后，可以在证据交换、调解、开庭等过程中申请释明。

在判后释明中，强调要重点解释裁判的理由和依据，帮助当事人理解和尊重法院裁判。在案件宣判后，法官也可以根据案件的实际情况或当事人的请求，对裁判理由进行解释和说明。

总之，《释明规则》强调释明工作全程覆盖，使当事人主张明确、举证充分，案件真实较易被审判人员发现，突破了释明工作主要在庭审中进行的常规做法。全程释明工作的开展，既可以在诉前减少虚假诉讼、滥用诉权等现象的发生，又可以大力推动透明司法，方便人民群众对司法工作开展监督，符合法院对打造“透明度高、权威度高、满意度高”法院的发展定位。

哪些事项需要释明，《释明规则》结合新行政诉讼法等作了规定，内容丰富，实现了列举式的清单化。《释明规则》规定，释明一般限于行政诉讼相关事项，包括涉及行政诉讼的法律法规、证据规则、诉讼风险、审理程序、裁判理由以及其他与行政诉讼相关且有必要予以说明的事项。规定可以释明的事项主要有：起诉条件，简易程序适用，当事人和诉讼请求的追加变更，举证责任、范围、期限，调取证据、保全证据、鉴定申请、证人出庭、赔偿、调解及裁判等各方面。

同时，为了维护社会诚信，将有限的司法资源更多运用于存在实质争议的领域，根据最高院关于防范和打击虚假诉讼的指导意见，《释明规则》规定，在立案释明阶段，法院应积极倡导诚信诉讼，提醒当事人不得滥用诉权，不得虚假诉讼，不得通过行政诉讼追求非法或不正当的目的，并告知当事人违法诉讼的法律后果。《释明规则》还将不得干预审判、不得诉讼失信、不得违反法庭秩序列入庭前三项释明的重要内容之一。

总之，《释明规则》根据司法工作的新常态，突破了常规的释明范围，积极拓展可以进行行政诉讼释明的新领域。通过明确诉讼不同阶段的释明范围，尽可能减少法官的自由裁量权，可以为释明权的运行划定合理的边界，既避免释明内容过于宽泛超越职权，又避免法官不敢释明怠于释明现象的发生。

上海三中院作为跨行政区划法院，在案件管辖方面，从三方面确定了管辖的考量因素，即主要考虑“跨地区”、“易受地方因素影响”和“重大”三个要素。在行政审判领域，主要受理由本地区法院管辖“易受地方因素影响”的案件。可以说，保持公开透明、公正中立、不偏不倚，是三中院办理跨行政区划行政案件的基本原则。为此，《释明规则》贯彻了上述基本原则，同样强调释明工作要保持中立立场，避免引起当事人合理怀疑。

释明分为依职权释明和依申请释明两种。依职权的释明，既包括法律和司法解释规定的应当予以释明的情况，也包括释明人员根据案件审理的实际需要，自主决定对相关问题进行发问、询问、解释或说明。依当事人申请的释明，主要是指对于程序性事项或法律概念等，当事人明确表示不清楚，申请法官进行释明的，法官可以在符合法律规定的情况下依法开展释明工作。《释明规则》的出台，为当事人依法申请要求法院、法官进行释明提供了透明化、机制化的途径。

如在具体事项的释明中，也强调审判释明一般应在各方当事人均在场的情况下行使。在对方当事人不在场的情况下对一方当事人作出的释明，若涉及对方当事人权利义务事项，应及时告知另一方当事人。此外，在原告聘请律师的情况下，基于双方当事人诉讼能力相差不大，为贯彻中立立场，各项释明工作应适时减少，避免不对称地行使释明权或没有把握好释明的度，引发当事人对司法公正的合理怀疑。

《释明规则》规定了形式多样的释明方式。法院可以在立案大厅采用张贴画报、摆放宣传册、滚动播放视频等方式，宣传行政诉讼法律法规、提示诉讼风险、解答社会公众关注的常见诉讼事务问题。也可以由释明人员在导诉台、立案窗口、法律志愿者窗口等场所解答当事人对立案事项的疑问。还可以由审判人员在审判阶段以口头、书面方式回答当事人的疑问，询问当事人的意见。释明的语言要规范、准确，同时要通俗易懂，发挥释疑答惑的作用。

新《行政诉讼法》仅以三个法律条文规定了简易程序，对于简易程序案件的适用范围规定得较为笼统，为了便于审判实践掌握标准，《简易程序规则》在第一条首先以肯定方式列举了可以适用简易程序的案件范围，该范围包括法定适用和合意适用两类。第二条则以否定方式列举了实践中常见的不适宜采用简易程序的案件，包括一方当事人众多、要求一并解决民事争议的案件等。

上海三中院结合行政审判工作的实际，制定了符合司法规律和司法需求的规则，共计二十二条，从适用范围、审判分工、简便送达、程序告知、程序转换、庭审审查、文书制作等各个方面，细化和落实了法律规定，可操作性较强，可以充分发挥简易程序在提高行政审判效率方面的重要作用。

根据法律规定，简易程序案件的审理期限仅为四十五日，为了加快简易程序案件的审理流程，《简易程序规则》提倡简便送达方式，尤其是电子送达方式，以推动各类诉讼材料及传票快速收转，同时建议被告在十日内进行举证，缩短法定的十五日举证期限，另要求被告制定清单化的举证目录，便于原告针对争议焦点充分准备质证意见。通过各项举措，缩短应诉流程，为及早安排开庭做好充分准备。在应诉和传唤方面，规定了简易程序案件的简便送达方式，提倡运用电话、传真、电子邮件、12368平台等电子方式送达法律文书，节约资源，提高送达效率。

在审判分工方面，简易程序由审判员一人独任审理。为了贯彻落实司法体制改革中对法官助理职责的定位，《简易程序规则》明确了法官、法官助理和书记员在简易程序案件中的分工，强化了法官助理在简易程序案件办理中的重要作用，积极倡导法官助理辅助主审法官开展审判工作，包括审查诉讼材料、组织证据交换、搜集立法和审判依据、当庭报告诉讼争议要点、草拟法律文书等方面的职责。

可以说，简易程序规则使得行政诉讼提速，尽早送达诉讼材料、尽早要求被告举证、尽快进行审查开庭、及时进行案件裁判。

庭审方式改革是案件审理机制创新的重要内容。为了实现简易案件的快速审理，《简易程序规则》在庭审方式方面设定了许多创新举措。结合审判实际中，当事人倾向于在质证阶段发表辩论意见、辩论意见容易与质证意见重复的特点，允许采用综合审查方式，在庭审环节不严格区分法庭调查和法庭辩论，鼓励当事人及时充分地表达对案件的看法；注重发挥法官助理在简易程序案件中的重要作用，探索法官助理当庭报告制度，在当事人无异议的情况下，庭审将围绕法官助理归纳的庭审争议焦点进行；提倡简易案件一庭审结及当庭宣判制度，推动案件快审快结。

为了实现设置行政诉讼简易程序的目的，节约司法资源，简易程序案件应当围绕当事人的实际需求，简化文书制作。与庭审环节的简化相呼应，《简易程序规则》积极探索推行格式化或填表式的文书样式，要求裁判文书简要记载当事人的身份事项、诉求、争议要点，以及综合认证后的事实查明、裁判理由、依据和主文。通过文书制作的简易化、格式化，进一步推动简易程序在便民利民和提升审判效率方面的作用。