政府信息公开视角下的不动产登记查询规则
作者：高圣平（中国人民大学民商事法律科学研究中心）
来源：《法学》2015年第1期
内容提要：
不动产登记信息符合《政府信息公开条例》第2条的规定，在性质上应属政府信息。不动产登记资料包括不动产登记簿(登记结果)和原始登记资料(登记过程中的申请文件和审核文件)。其中，不动产登记簿申的绝大部分信息是依申请而公开的政府信息，任何单位和个人均可申请查询；原始登记资料关涉登记权利人的个人隐私和商业秘密，仅有权利人及其同意的人和有关国家机关才能查询。
关 键 词：
不动产登记资料/不动产登记簿/政府信息公开/利害关系人
标题注释：
本文是教育部哲学社全科学研究重大攻关项目“农村土地股份制改革的理论探索与制度设计”(13JZD007)的阶段性研完成果。
不动产登记信息公开是《不动产登记暂行条例》及其实施细则起草过程中热议的话题。《物权法》从法律上确立了不动产登记的公示意义，其中亦对不动产登记信息①的公开作了原则性规定。其第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”为贯彻《物权法》的规定，相关行政机关颁布的《房屋登记办法》和《土地登记办法》虽就此作了相关规定，②但均属援引性规定，实践中，关于不动产登记查询，仍主要适用《物权法》公布之前早已颁行的《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》。
在不动产登记立法的讨论过程中，孙宪忠教授主持的《不动产登记条例草案建议稿》第21条第1款规定：“权利人、利害关系人申请查询、复制不动产登记簿的，不动产登记机构应当提供”；③于海涌教授草拟的《中国不动产登记法草案(学者建议稿)》第10条亦规定：“不动产登记结果应向社会公开；登记簿记载的内容可供查阅、复制。”④两者均将应予公开的不动产登记资料局限于不动产登记簿。
在这些既有规定和立法建议的基础上，《不动产登记暂行条例》第27条第1款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”该条第2款规定：“有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”该条规定与《物权法》第18条相比，除了增加规定第2款，明确有关国家机关可作为查询主体之外，其他内容几近相同，并未作出具有可操作性的具体规定。本文不揣浅薄，拟从政府信息公开的视角就不动产登记查询规则的解释与适用一陈管见，以求教于同仁。
一、不动产登记资料的界定与性质
就应予公开的内容，各规范性文件和建议稿中的表述并不一致。《物权法》和《不动产登记暂行条例》使用的是“登记资料”，而前述两个学者建议稿使用的均是“不动产登记簿”；在《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》这两个有关不动产登记查询的部门规章中，前者使用的是“登记资料”，后者使用的是“登记信息”。此处的“登记资料”或“登记信息”究竟包括哪些内容，是仅指不动产登记簿，还是包括原始登记资料，直接决定了不动产登记查询规则的解释与适用。
(一)不动产登记资料的界定：基于《物权法》第18条的分析
在《物权法》公布后，关于何为不动产登记资料，理解上并不一致。第一种观点认为，不动产登记资料是指所有与登记相关的文件材料，不仅包括不动产登记簿记载的内容，而且包括作为档案留存的登记资料，如当事人的登记申请表、不动产物权变动的原因事件；⑤第二种意见认为，不动产登记资料限于不动产登记簿；⑥第三种意见认为，不动产登记资料是登记活动中形成的一系列书面证明材料，用以推动登记程序的进行和完成，不包括不动产登记簿，不动产登记簿是登记活动终结的标志和结果。⑦
在《物权法》立法之时，我国相关不动产登记资料的查询规则已经出台。其中，土地登记资料，是指土地登记结果(包括土地登记卡和宗地图)和原始登记资料(包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图)；⑧房屋登记资料，是指房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息和原始登记凭证。其中，房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息包括房屋自然状况(坐落、面积、用途等)，房屋权利状况(所有权情况、他项权情况和房屋权利的其他限制等)，以及登记机关记载的其他必要信息；原始登记凭证包括房屋权利登记申请表，房屋权利设立、变更、转移、消灭或限制的具体依据，以及房屋权属登记申请人提交的其他资料。⑨而土地登记结果即为登记簿，房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息即为登记簿记载的信息。⑩《物权法》的立法者在对这些规定作了相应研究之后，(11)仍在该法第18条使用了“登记资料”一语。由此可以看出，立法机关的原意是，登记资料既包括不动产登记簿，也包括原始登记资料，上述第一种观点可资采纳。只不过前述两个有关不动产登记查询的部门规章均区分这两类登记资料，分别规定了不同的查询规则，但《物权法》和《不动产登记暂行条例》未作具体规定。
(二)不动产登记资料的性质：从《政府信息公开条例》的视角考察
就不动产登记资料的公开与政府信息公开之间的关系，学界鲜有涉及。在被称为“信息公开第一案”的董某诉上海市徐汇区房地局信息不公开案(12)进入社会公众的视野之后，关于房屋登记资料是否属于政府信息似乎已无争议，即该案中涉及的房屋登记资料当然属于政府信息，亦属于政府信息公开的范畴。有学者认为：“不动产登记资料虽然也是由作为行政机关的登记机构在履行登记职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，但是，依据《物权法》第18条的规定，登记资料的公开是有限的公开，只有权利人、利害关系人有权申请、查询登记资料。因此，登记资料的公开不适用《政府信息公开条例》的规定。无论是申请人，还是登记机构都不得以《政府信息公开条例》为依据，违背《物权法》第18条，随意查询、复制或准许他人查询、复制登记资料。”(13)笔者认为，上述观点值得商榷。不动产登记资料应属政府信息，《政府信息公开条例》所确立的公开原则亦应适用于不动产登记信息的公开。
从《政府信息公开条例》规整的政府信息来看，不动产登记资料应属于政府信息。“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”(14)通说认为，政府信息的构成有主体要件(行政机关)、内容要件(在履行职责过程中制作或获取的信息)和形式要件(以一定形式记录和保存的信息)。(15)不动产登记资料是由县级人民政府不动产登记机构(性质上属于行政机关)(16)在履行登记职责(17)过程中制作的(如不动产登记簿)或获取的(如原始登记资料)信息，这些信息以一定形式(纸质或电子形式)记录和保存，符合政府信息的构成要件。
从公开范围的角度来看，根据《政府信息公开条例》第9条至第12条、第13条和第14条第4款的规定，政府信息可分为主动公开的信息、依申请而公开的信息、不予公开的信息。由此可见，政府信息虽以公开为原则，但公开的情形却并不相同。不动产登记资料采有限公开原则，貌似与政府信息公开原则不合，但实质上的问题在于，不动产登记资料属于上述政府信息中的哪一类。
可以肯定的是，不动产登记资料不是登记机构应当主动公开的信息。主动公开是为了满足社会公众普遍的信息需求，公开的是涉及公民、法人或者其他组织切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息，是行政机关对社会公众的“点对面”服务。(18)判断不动产登记资料是否属于应当主动公开的信息，主要是看不动产登记资料是否属于《政府信息公开条例》第9～11条规定的信息。不动产登记资料只涉及个别民事主体的利益，因此不属于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”的政府信息，(19)只有可能与该不动产存在某些联系的人才需要了解这些信息，因此也不属于“需要社会公众广泛知晓或者参与”的政府信息。(20)其他法律、法规和国家有关规定也没有规定不动产登记资料应当主动公开。由此，不动产登记资料不是登记机构应当主动公开的信息。登记机构在某一具体登记行为完成后，无须主动公开该不动产登记资料。在不动产登记立法的讨论过程中，有观点认为应将不动产登记簿的内容通过上网等方式予以“公告”。(21)这一观点实际上是将不动产登记簿作为登记机构应予主动公开的政府信息来看待的。至于各类不动产登记资料是属于不予公开的信息，还是属于依申请而公开的信息，还需要具体分析。
二、不动产登记簿的公开与查询
不动产登记簿在性质上属于依申请而公开的不动产登记资料，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请查询相关信息。不动产登记簿是国家就不动产登记建立的专门记载不动产物权及相关权利的专门簿册，(22)是物权归属和内容的依据。由此，在不动产交易中，特定当事人探明不动产登记簿上记载的信息就显得尤为重要。依申请而公开的制度正是行政机关满足特定人群需求的“点对点”服务。(23)
关于不动产登记簿是否可因任何人的申请而公开，一直存在两种不同的观点。一种观点认为，不动产登记簿不能对任何人公开。物权的公示并不一定意味着要将物权变动的事实向全社会公开，对于毫无交易意愿的人就没有必要公开。“如果不加区别地认为所有人都可以去查询、复制登记资料，实际上是一个误导，做了没有必要做的事情，甚至会带来没有必要的麻烦。”(24)因此，《物权法》规定只有权利人和利害关系人才能申请查询。此外，《政府信息公开条例》第13条明定的是“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，才可以申请公开相关信息，自然就不是对所有人公开。另一种观点认为，不动产登记簿上只记载权利归属状况和权利负担状况，并不反映权利人的个人隐私和商业秘密，在我国奉行物的编成主义，查询者仅得以不动产单元为查询标准的情况下，不存在完全公开登记信息的法律障碍。如果借口个人隐私或者商业秘密拒绝他人查询登记簿，会架空不动产登记信息公开制度，甚至从根本上否定登记公示制度本身。(25)
笔者赞成不动产登记簿上记载的信息大多数是依申请而公开的信息，任何人均可查询，但就其中涉及商业秘密和个人隐私的部分只有权利人和利害关系人才能查询。理由如下。
第一，不动产登记簿不仅清晰地记载了不动产权利人，还标识了不动产权利的边界以及受限制的状态。通过不动产登记簿，交易相对人能够了解到该不动产上的权利状况，使其在公开的前提下，基于意思自治决定是否与登记簿载明的权利人进行不动产交易。因此，不动产登记簿应予公开，使相关当事人了解不动产上是否存在权利瑕疵或权利负担。
不动产登记簿的记载信息，决定了不动产登记簿的公开程度。(26)如前所述，不动产登记资料包括不动产登记簿和原始登记资料。(27)不动产登记簿记载的内容，包括不动产的物理状况、权利状况和其他事项。其中，不动产的物理状况是不动产登记簿的标示部分，记载不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等。在我国实定法上，土地登记簿记载的“土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格”，(28)房屋登记簿上记载的“房屋编号、房屋坐落、所在建筑物总层数、建筑面积、规划用途、房屋结构、土地权属性质、国有土地使用权取得方式、集体土地使用权类型、地号、土地证号、土地使用年限房地产平面图等”(29)即属此类。不动产的权利状况主要记载不动产上的各种物权变动及引起物权变动的法律事实等。在我国实定法上，土地登记簿记载的“土地权利人的姓名或者名称、地址”，“土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况”，(30)房屋登记簿上记载的“房屋所有权、他项权利等有关情况”(31)即属此类。不动产登记簿的其他事项部分记载其他依法应予记载的事项，包括预告登记、查封登记、异议登记等内容。(32)
在我国实定法上的上述记载事项中，土地的取得价格，可能构成权利人的商业秘密；房屋所有权人的身份证明号码、户籍所在地、预告登记权利人和义务人的身份证号码等，均事涉登记权利人的个人隐私，非如上述第二种观点所认为的那样。就此，学界通常认为，此类信息应属不公开信息，只有权利人和利害关系人才能查询，并进而认为，公开信息仅限于不动产登记簿中的物理状况和查封、抵押等权利限制部分。(33)但笔者认为，在不动产登记簿中，除了权利人身份信息和取得价格之外的其他信息，均应是依申请而公开的信息。关键在于《不动产登记暂行条例》及其配套实施细则如何设计不动产登记簿的记载事项，仅就目前《不动产登记暂行条例》的规定(34)而言，不动产(土地)的取得价格已经不是记载事项，唯一可能涉及权利人个人隐私的是“不动产权利的主体”，其中可能会登载权利人的身份信息。
第二，《物权法》第18条采取有限公开原则，仅允许“权利人和利害关系人”查询，实施效果不甚理想。学说上，此处的“权利人”应指不动产登记簿记载的名义权利人，(35)但对于该条中的“利害关系人”则见解纷呈。第一种观点认为，“利害关系人”原则上是指交易相对人或潜在的交易相对人。(36)第二种观点认为，“利害关系人”是指与已登记的不动产具有法律上利害关系的人，包括交易相对人和与已登记权利人发生法律纠纷的人。潜在交易相对人或具有交易意愿的相对人，不属于利害关系人，这些人可以通过取得登记权利人的授权而查询登记簿，如登记权利人不授权，则表明其不愿意从事交易。(37)第三种观点认为，利害关系人包括不动产买卖中的买受人、用益物权人、担保物权人、登记权利人陷入破产后的所有债权人。(38)如此观点迥异的学说，实在不利于登记实践的发展。潜在的交易相对人如不能作为“利害关系人”，极有可能出现的情形是，登记权利人会不胜其烦，因为每一个潜在交易相对人如欲查询登记簿，均得事先取得登记权利人的同意。果真如此，已经脱逸出了登记公示的本意。不动产登记公示虽然不是将不动产权利状况向世人公开，但是应对潜在的交易相对人公开。如欲与登记权利人从事交易的潜在相对人无从知道拟交易的不动产的权利状况，还要取得登记权利人的同意才能探知不动产上的权利状况，这使得潜在的交易相对人不仅不能直接借助于不动产登记簿，而且还不得不付出额外的搜寻成本以控制交易风险，这无异于否定了登记公示的功用。
在解释上，利害关系人申请查询不动产登记簿，应就其与已登记的不动产存在利害关系进行举证，仅就潜在的交易相对人而言，其根本无从举证证明其与不动产存在利害关系。在同样采取有限公开原则的德国，虽然亦只有“利益人”才能查询，但利益人的范围相当宽泛，且仅需陈述其对已登记不动产具有合理利益，无须举证，(39)这实际上对查询权未作限制。在我国法上，相关法律和行政法规几无可能就“利害关系人”的范围作出具体规定，还不如对《物权法》第18条作限缩解释，放开对不动产登记簿查询主体的限制，将“有限公开原则”局限于部分登记信息。
第三，我国既有的登记查询规则均采取登记簿完全公开的规则。《土地登记资料公开查询办法》第2条第2款规定，土地登记资料中的“土地登记结果”完全公开，任何单位和个人都可以查询。此处的“土地登记结果”包括土地登记卡和宗地图，即土地登记簿。《房屋权属登记信息查询暂行办法》第7条规定，对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询。根据该暂行办法第5条第1款的规定，此处的“对房屋权利的记载信息”，包括房屋自然状况、房屋权利状况和登记机关记载的其他必要信息，实际上就是房屋登记簿的记载信息。此外，民用航空器权利登记簿上记载的信息，也可以供查询、复制或者摘录。(40)可见，对查询登记簿没有限制，已经成为人们的交易习惯，并形成合理的行政信赖。
综上，笔者认为，就不动产登记簿的大部分信息而言，应属依申请而公开的政府信息，对查询主体不应作限制。在技术上，不动产登记簿上的部分记载可能涉及个人隐私或者商业秘密的，如住所、身份证明号码等，可以仿效我国台湾地区的做法，在隐匿这些个人信息后再予公开，但登记名义人同意揭示实际住所资料的，不在此限。(41)就不动产登记簿的这些除外信息，应允许权利人和利害关系人查询。此处的利害关系人不包括潜在的交易相对人。
三、不动产原始登记资料的公开与查询
不动产原始登记资料主要由登记申请书、申请人身份证明材料及不动产物权变动原因文件(如当事人之间的交易合同、生效裁判等)组成，(42)属于登记权利人的个人隐私和商业秘密，应属《政府信息公开条例》第14条第4款豁免公开的政府信息之列，只有权利人及其同意的人和有关国家机关才能查询。
(一)不动产原始登记资料的公开对象
在我国实定法上，就不动产原始登记资料的公开，《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》针对不同的主体作了不同的规定。其中，土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料；土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相关的原始登记资料；国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料。房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证；国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门可以查询与调查、处理的案件直接相关的原始登记凭证；公证机构、仲裁机构可以查询与公证事项、仲裁事项直接相关的原始登记凭证；仲裁事项、诉讼案件的当事人可以查询与仲裁事项、诉讼案件直接相关的原始登记凭证；涉及保密事项的，可以在国家安全、军事等机关同意查询的范围内查询有关原始登记凭证。此处，很明显排除了利害关系人查询原始登记资料的可能，不过，权利人可以同意或委托利害关系人查询。
这一规则与政府信息豁免公开的情况颇为一致。在《政府信息公开条例》第14条之下，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息豁免公开，但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。此处“商业秘密”的含义应同于《反不正当竞争法》上的“商业秘密”，即“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”；个人隐私，是指私人生活安宁不受他人非法干扰，私人信息秘密不受他人非法搜集、刺探和公开等的状态。(43)申请人向登记机构提交涉及商业秘密、个人隐私的信息，并不构成披露商业秘密和个人隐私，登记机构对在履行登记职责过程中获取的相关信息仍然负有保密义务。(44)该类登记信息并不因登记机关在履行登记职权中已经获取就转化为公开信息，仍然受到商业秘密权和隐私权的保护。(45)
至于利害关系人是否可以查询不动产原始登记资料，学说上认为，这些登记资料是各权利人私密信息的范围，只有能证明自己对其有相关利益者，才能涉及该领域，并主张此处的相关利益者(利益人)包括权利人及其代理人；权利人的继承人；债权人、近亲属等利害关系人及其代理人；权利人授权同意查阅者及其代理人；意欲与权利人建立交易关系，并能举证证明权利证书信息的人及其代理人；举证表明既有登记信息错误的异议人及其代理人；举证证明对登记簿信息有科研、调研等利益的专业人员；相关国家机构或者专业机构中履行法定职责的人员。(46)以登记不动产为交易标的的交易相对人往往被列为利害关系人的典型。(47)
笔者认为，利害关系人应被排除于不动产原始登记资料的公开范围之外。理由在于：其一，如前所述，此类登记资料已经构成登记权利人的个人隐私和商业秘密，属于豁免公开的政府信息。只有权利人本身及其同意的人才能查询。至于有关国家机关基于法律的直接规定查询原始登记资料，自是其履行职责之所需，此际，登记权利人的私人利益(商业秘密和个人隐私)应让位于公共利益。其二，就不动产登记公示的基本含义而言，登记公示仅是将不动产权利设立和变动的事实公之于世，(48)仅使公示的对象了解不动产权利状况，并非了解先前不动产交易的具体情形。因此，即使是不动产登记信息的公示对象，亦仅是透过不动产登记簿了解相关不动产之上的权利现状，无须也无权了解先前不动产交易的具体细节。准此，除了权利人及其同意的人，以及有关国家机关之外，其他人(包括所谓的利害关系人)均无从查询原始登记资料。至于作为利害关系人常态的以登记不动产为交易标的的交易相对人，其可能已经作为权利人登载于不动产登记簿，自可以权利人身份查询相应原始登记资料，但其仍然无权查询其前手与此前权利人的交易细节；如其还未作为权利人登载于不动产登记簿，其自可依据交易合同的约定行使登记请求权，以记载于不动产登记簿，此时，其也无须查询原始登记资料。至于潜在的交易相对人，其只须透过不动产登记簿了解相关不动产之上的权利状况，无须查询现登记权利人与其前手之间的交易合同等原始登记资料。
(二)原始登记资料公开与档案开放的关系
在《物权法》第16条之下，法律仅要求不动产登记簿由登记机构管理，但并未要求原始登记资料亦由登记机构管理，由此而出现了原始登记资料由各级国家档案馆管理的情形。(49)不动产登记信息最终会形成档案，(50)相应行政规章亦是如此规定。(51)依《档案法》的规定，有关单位和组织必须按国家规定，定期向档案馆移交档案。同时，《档案法》第19条第1款规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”这一“30年封闭期”的规定显然与政府信息的公开原则相矛盾。(52)
学说上认为，对于《档案法》与《政府信息公开条例》之间的冲突，应以《政府信息公开条例》确立的“公开原则”为基础，对“30年封闭期”的适用作限缩解释。应予公开的政府信息不属于《档案法》有关“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”规定中的“一般”情形。(53)《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释[2011]17号)第7条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”此处将“移交国家档案馆归档”作为政府信息与档案信息的分水岭，即在相关政府信息资料移交给各级国家档案馆归档之前，它是由行政机关制作、获取并保存的政府信息，受《政府信息公开条例》的调整；一旦移交国家档案馆，就转化为档案信息，由国家档案馆保存和管理，其公开和利用受《档案法》的调整。(54)
在我国实定法上，《城市房地产权属档案管理办法》第4条第3款规定，各级房地产行政主管部门负责房地产权属档案的具体管理工作。《房屋登记办法》第28条第1款指出：“房屋登记机构应当将房屋登记资料及时归档并妥善管理。”《土地登记办法》第20条第1款规定：“土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。”《不动产登记暂行条例》第13条更是明确指出：“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。”由此可见，不动产登记信息作为政府信息，由行政机关管理，并未移交各级国家档案馆，其公开和使用不适用《档案法》，而受《政府信息公开条例》的调整。
四、结语
不动产登记资料的查询工作不仅要反映不动产登记公示的功用，也要符合《政府信息公开条例》的基本精神。不动产登记查询规则的解释与适用，涉及的主要问题实际上就是登记公示原则与当事人的隐私权保护之间的协调问题。对于《不动产登记暂行条例》第27条应区分不动产登记资料的不同情形作出不同解释：任何单位和个人可以依法查询、复制不动产登记簿中的不动产登记单元的基本状况、不动产权利归属状况(权利人身份、住所信息除外)及查封、抵押等权利限制状况的信息；权利入、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记簿中的其他信息；权利人及其同意的人可以依法查询、复制其权利范围内的原始登记资料；有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。就此，可以在《不动产登记暂行条例实施细则》或《不动产登记查询办法》等配套行政规章中予以明确。
注释：
①“不动产登记资料”与“不动产登记信息”、“不动产登记数据”应属同义，本文在同一意义上使用这三个词。
②参见《房屋登记办法》第28条规定：“房屋登记机构应当将房屋登记资料及时归档并妥善管理。申请查询、复制房屋登记资料的，应当按照规定的权限和程序办理。”《土地登记办法》第72条规定：“国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。”
③孙宪忠主编：《不动产登记条例草案建议稿》，中国社会科学出版社2014年版，第45页。
④于海涌：《论不动产登记》，法律出版社2007年版，第355页。
⑤参见王利明：《物权法研究》上卷，中国人民大学出版社2013年版，第336页。
⑥从前述孙宪忠教授和于海涌教授的建议稿中大致可以看出，两位教授均将《物权法》第18条规定的应予公开的登记资料限于不动产登记簿。
⑦参见朱程：《论不动产登记簿的法律构建》，《房地产权产籍》2007年第6期。
⑧参见《土地登记资料公开查询办法》第2条。
⑨参见《房屋权属登记信息查询暂行办法》第3～5条。
⑩在我国《物权法》颁行之前，尚无不动产登记簿的概念，但从实践来看，已有一些地方建立相应不动产登记簿。《房屋权属登记信息查询暂行办法》第5条第2款规定：“已建立房屋权属登记簿(登记册)的地方，登记薄(登记册)所记载的信息为登记机关对房屋权利的记载信息。”
(11)参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第26～27页。
(12)该案的详细情形，参见沈颖、陈中小路：《信息公开第一案的阳光效应》，《南方周末》2004年9月2日；刘飞宇：《行政信息公开与个人资料保护的衔接——以我国行政公开第一案为视角》，《法学》2005年第4期。
(13)程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2011年版，第241页。
(14)《政府信息公开条例》第2条。
(15)参见张岩：《政府信息的认定》，《中国行政管理》2012年第8期。
(16)即使由事业单位践行登记职责，在《政府信息公开条例》第37条之下，亦因其属于“提供社会公共服务”的“与人民群众利益密切相关的公共事业单位”而受该条例的规制和调整。
(17)参见《不动产登记局“三定方案”确定》，《中国国土资源报》2014年8月20日。
(18)参见曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年版，第79～80页。
(19)参见《政府信息公开条例》第9条第1项。
(20)参见《政府信息公开条例》第9条第2项。
(21)参见孙宪忠：《不动产登记基本范畴解析》，《法学家》2014年第6期。
(22)同上注。
(23)同前注(18)，曹康泰主编书，第80页。
(24)同前注(11)，全国人大常委会法制工作委员会民法室编书，第28页。
(25)参见孙鹏、何斌：《论不动产物权登记信息公开制度——兼评〈物权法草案〉第18条》，《行政与法》2006年第7期。
(26)参见常鹏翱：《不动产登记法》，社会科学文献出版社2011年版，第82页。
(27)有观点认为，不动产登记簿包含了簿页和其他资料(同上注，第82页)，似乎没有区分登记资料和登记簿，不利于问题的展开，笔者不予赞同。
(28)《土地登记办法》第15条第1款第3项。
(29)《房屋登记簿管理试行办法》第8条。
(30)《土地登记办法》第15条第1款第1、2项。
(31)《房屋登记簿管理试行办法》第9条。其中，房屋所有权的内容，记载房屋所有权人、身份证明号码、户籍所在地、共有情况、房屋所有权取得方式、房屋所有权证书号、补换证情况、房屋性质、《房屋登记办法》第41条规定的注销事项等。房屋他项权利的内容，记载抵押权人、抵押人和债务人、被担保主债权的数额、担保范围、债务履行期限、房屋他项权利证书号、补换证情况；最高额抵押权人、抵押人和债务人、最高债权额、担保范围、债务履行期限、债权确定的期间、最高债权额已经确定的事实和数额；在建工程抵押权人、抵押人和债务人、被担保主债权的数额或最高债权额、担保范围、债务履行期限、在建工程抵押登记证明号；地役权人、地役权设立情况、地役权利用期限等。
(32)如《房屋登记簿管理试行办法》第10条规定：“登记簿的其他状况部分，记载预告登记权利人和义务人、身份证明号码、预告登记证明号、补换证情况；异议登记申请人、异议事项；查封机关、查封文件及文号、查封时间、查封期限、解除查封文件及文号、解除查封的时间等。”
(33)同前注⑤，王利明书，第337页；住房和城乡建设部政策法规司、住宅与房地产业司、村镇建设办公室：《房屋登记办法释义》，人民出版社2008年版，第115页。
(34)《不动产登记暂行条例》第8条第3款规定：“不动产登记簿应当记载以下事项：(一)不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；(二)不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；(三)涉及不动产权利限制、提示的事项；(四)其他相关事项。”
(35)同前注(13)，程啸书，第242页。
(36)同前注⑤，王利明书，第335页。
(37)同前注(13)，程啸书，第243页。
(38)参见朱岩、高圣平、陈鑫：《中国物权法评论》，北京大学出版社2007年版，第129页。
(39)同前注(26)，常鹏翱书，第82～83页；[德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》上册，张双根译，法律出版社2004年版，第301页。
(40)参见《民用航空法》第12条、《民用航空器权利登记条例实施办法》第23条。
(41)参见我国台湾地区“土地登记规则”(2014年2月27日修正公布)第24条之1。
(42)如《土地登记办法》第9条第1款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料。”其第四章、第五章、第六章、第七章分别规定了各类登记所应提交的文件，这些文件均构成不动产登记的原始登记资料。
(43)参见张新宝：《侵权责任法原理》，中国人民大学出版社2005年版，第192页；王利明：《人格权法论》，中国人民大学出版社2005年版，第559页。
(44)《不动产登记暂行条例》第26条规定：“不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密；涉及国家秘密的不动产登记信息，应当依法采取必要的安全保密措施。”
(45)同前注⑤，王利明书，第338页。
(46)同前注(26)，常鹏翱书，第82～83页。
(47)同前注(13)，程啸书，第243页。
(48)同前注⑤，王利明书，第168页。
(49)同前注(13)，程啸书，第233页。
(50)参见刘飞宇：《从档案公开看政府信息公开制度的完善——以行政公开第一案为契机》，《法学评论》2005年第3期。
(51)如《城市房地产权属档案管理办法》(建设部令第101号，2001年8月29日)。其中第3条规定：“房地产权属档案是城市房地产行政管理部门在房地产权属登记、调查、测绘、权属转移、变更等房地产权属管理工作中直接形成的有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录，是城市房地产权属登记管理工作的真实记录和重要依据，是城市建设档案的组成部分。”第9条规定：“每件(宗)房地产权属登记工作完成后，权属登记人员应当及时将整理好的权属文件材料，经权属登记负责人审查后，送交房地产权属档案管理机构立卷归档。任何单位和个人都不得将房地产权属文件材料据为己有或者拒不归档。国家规定不得归档的材料，禁止归档。”
(52)参见江必新主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第101页。
(53)同上注，第103页。
(54)同上注，第103页。