最高法判例：行政诉讼起诉期限制度不同于民法诉讼时效制度——陈永利诉五河县政府行政征收案
【裁判要旨】
行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。
民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。
裁判文书：最高人民法院（2016）最高法行申2645号行政裁定书
案由：行政征收
合议庭成员：李广宇、胡文利、李纬华
裁判时间：2016年9月29日
当事人：
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈永利。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省五河县人民政府。
案件由来：
再审申请人陈永利因诉安徽省五河县人民政府（以下简称五河县政府）行政征收一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终385号行政裁定，向本院申请再审。
一审：
原审法院查明：2012年10月16日，五河县发展和改革委员会作出五发改[2012]204号《关于五河县长途客运中心站项目的立项批复》，建设地点在城关镇规划一路北侧、规划三路东侧。五河县国土资源局经五河县交通运输局的申请，于2013年10月9日作出了五国土资251号《关于同意104国道（五河县境内）改线工程临时用地的批复》，同意五河县交通运输局使用位于五河县城关镇王洼社区和漴南村面积39583平方米（合59.37亩）的土地用于材料退房场、施工机械设备及车辆停放。其中本案所涉及的陈永利的土地就在城关镇王洼社区（村）。2014年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）[2014]203号《关于五河县2014年第17批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，同意五河县政府征收五河县城关镇王洼社区的部分农民集体农用地。2015年1月6日，五河县政府公告了五政[2015]3号《五河县人民政府征收土地公告》，土地征收范围包括城关镇王洼社区（村）。2015年7月21日，陈永利向安徽省蚌埠市中级人民法院提起诉讼，请求确认五河县政府在征收车站用地中于2012年9月20日强征其2.93亩菜地的行为违法。
安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为：陈永利要求确认五河县政府在征收车站用地中于2012年9月20日强征其2.93亩菜地的行为违法，无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼应当有事实根据的起诉条件。据此作出（2015）蚌行初字第00035号行政裁定，驳回陈永利的起诉。
二审：
陈永利不服，提起上诉。安徽省高级人民法院二审认为：陈永利的诉讼请求是确认五河县政府在征收车站用地中于2012年9月20日强征其2.93亩菜地的行为违法，其在起诉状中称其土地在2012年9月被县政府丈量占用，其在一审中提供的土地补偿协议证明其土地于2012年9月28日被征用，也即，其自2012年9月底就知道自己的土地被征用，而其于2015年7月21日才向人民法院提起行政诉讼，显已超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限。一审认定起诉无事实根据虽有不妥，但裁定驳回其起诉结果并无不当，故裁定驳回上诉，维持原裁定。
再审：
陈永利在向本院提出的再审申请中请求：1.依法撤销安徽省高级人民法院（2016）皖行终385号行政裁定；2.依法确认五河县政府2012年9月20日征地行为违法；3.判决五河县政府履行征地补偿义务，承担一审、二审及再审诉讼费用。其申请再审的主要事实和理由为：1.二审法院法律适用错误。根据民事诉讼时效的规定，被告应诉，并未以诉讼时效抗辩的，视为放弃时效抗辩权利，本案中，五河县政府并未以超过诉讼时效为由进行抗辩，应当视为放弃时效抗辩，故二审法院不得以超过诉讼时效为由，裁定驳回上诉，维持原驳回起诉裁定。2.二审法院认定证据错误。涉案土地补偿协议虽落款日期为2012年9月28日，但签订时间为2015年。
本院认为：再审申请人陈永利主张本案应适用民事诉讼的时效规定，这一观点缺乏法律依据，不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。本案中，陈永利请求人民法院确认五河县政府征收其土地的行为违法，就是针对行政机关单方作出的一个征收土地行为提起的诉讼。根据原审法院查明的事实，陈永利于2012年9月底便已知道被诉土地征收行为的内容，其于2015年7月21日才提起本案诉讼，显然已经超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限。二审法院裁定驳回陈永利上诉，维持一审驳回起诉的裁定，并无不当。
再审申请人陈永利还主张，五河县政府并未以超过诉讼时效为由进行抗辩，应当视为放弃时效抗辩权利，故二审法院不得以超过诉讼时效为由裁定驳回上诉，维持原驳回起诉裁定。本院认为，固然，民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，二审法院的处理符合相关法律规定。至于再审申请人陈永利认为涉案土地补偿协议签订时间为2015年的主张，因缺乏相应证据支持，本院不予采信。
综上，陈永利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陈永利的再审申请。
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