有权属争议且登记程序违法时撤证行为的合法性

作者：钟玺波(湖南省高级人民法院)

贺文仪（长沙铁路运输法院）

原载：《人民司法（案例）》2019年第5期

【摘要】

基于行政行为的公信力和确定力，颁证机关不得随意撤销原颁证行为。在未明确林地权属前，以颁证程序违法直接撤销被诉林权登记，是变相对山林权属进行了处理。这样先以程序违法撤证，后以山林纠纷调处核发新证的作法，对撤销行政登记的处理实质上变成了对山林权属争议的处理，完全混淆了纠纷实质，势必造成以程序问题代替实体处理的错误后果。

案号  一审：(2017)湘05行初93号

 二审：(2018)湘行终281号

【案情】

上诉人：湖南省城步苗族自治县儒林镇罗家村五组(以下简称罗家村五组)。

被上诉人：城步苗族自治县人民政府(以下简称城步县政府)、邵阳市人民政府。

原告罗家村五组因与被告城步县政府、邵阳市政府行政登记及行政复议一案，湖南省邵阳市中级人民法院一审查明：罗家村五组与白良村历来对毛安堂(毛丫塘)山场的权属存在争议。林业“三定”时期，城步县政府向当时的白良村六队颁发了城政发第435号山林所有证，确认白良村六队为毛安堂山场的权属人。1987年8月12日，政府组织双方调解，达成争执山场的权属人为白良村六组，林木收益罗家村五组占80%、白良村六组占20%的调解协议。1991年11月4日，城步县清溪区公所及清溪乡人民政府作出清区政发(91)第07号、09号处理决定，重新认定争执山场为罗家村五组所有。白良村六组不服，要求政府重新处理。1992年4月13日，城步县政府作出城政处[1992]1号关于撤销清区政发(91)07号、清乡政发(91)第09号处理决定的通知，撤销了上述2个处理决定，重新确认1987年协议的效力。后罗家村五组向林业登记部门申请对争执山场进行林地林权登记。2010年3月，政府工作人员组织林地确权勘界时，未通知相邻林地权益人白良村到场，白良村未在林地林权登记申请表、现场核实表上签字确认。2010年10月30日，城步县政府向罗家村五组颁发城林证字(2009)第2901170163号林权证，确认包括申请表编号为04305290117JDSYMSY00083号宗地(小地名：石灰窑，小班号：75)及编号为04305290117JDSYMSY00089号宗地(小地名石灰窑，小班号：81号)在内的林地林木权利人为罗家村五组。罗家村五组持有林权证中75及81号小班的四至范围与白良村持有的城政发第435号山林所有证中毛安堂的四至范围存在重复。

2014年3月6日，白良村村民伍贤建以罗家村五组的2901170163号林权证中部分林地面积与其林权证重复为由，向政府部门提交请求撤销山林权证重复的报告，要求撤销罗家村五组的林权证。2016年5月28日，白良村村委签署“情况属实”的意见；同年6月15日，城步县儒林镇人民政府签署“请林业局要素部门派技术人员按程序办理现场核实”的意见。城步县林业部门受理后，工作人员到争执山场进行现场勘查，并组织罗家村五组与白良村就争执山场权属等问题进行调解，但调解未果。城步林业要素办认为，在向罗家村五组颁发林权证的过程中存在认定事实不清、程序违法等问题。同年12月27日，城步林业要素办送达告知书，要求罗家村五组在规定期限内向该办提交林权证并办理林权变更登记。罗家村五组既未提交相关权属资料，也未办理变更登记。2017年1月24日，城步县政府作出城政发[2017]8号关于撤销儒林镇罗家村五组所持林权证宗地号的决定(以下简称8号撤销决定)，决定撤销罗家村五组持有的城林政字[2009]第2901170163号中的申请表编号04305290117JDSYMSY00083(75号小班)和04305290117JDSYMSY00089(81号小班)号宗地林权证，待该山林纠纷调处后，再重新核发林权证书。罗家村五组不服，向邵阳市政府提出行政复议。邵阳市政府于同年3月24日受理后，于同年7月17日作出邵政复决字[2017]11号行政复议决定书(以下简称11号复议决定)，维持了城步县政府作出的8号撤销决定。

湖南省高级人民法院二审对一审查明的事实予以确认。

二审另查明：罗家村五组持有1981年城政发第291号和第292号山林所有证。2010年罗家村五组依据上述两证申请办理新证，同年10月20日城步县政府向罗家村五组颁发林权证。

【审判】

湖南省邵阳市中级人民法院认为：城步县政府作为林权登记机关，根据有错必纠的原则，在经承办机构调查核实、现场勘查、组织争议双方调解、送达等程序及经城步林业要素办、城步县林业局及该局负责人审批同意后，依照国家林业局林资发[2007]119号《关于开展林权登记发证检查整顿工作的通知》及湖南省林业厅湘林政[2008]1号《关于进一步加强林地林权登记换发证工作质量管理的通知》的规定，作出撤销罗家村五组持有的城林政字[2009]第2901170163号中的申请表编号04305290117JDSYMSY00083(75号小班)和04305290117JDSYMSY00089(81号小班)号宗地林权证，待该山林纠纷调处后，再重新核发林权证书的处理决定并无不妥。邵阳市政府于2017年3月24日受理罗家村五组的复议申请，于同年7月17日作出复议决定，根据行政复议法第三十一条第一款的规定，邵阳市政府未在法定复议期限内作出行政复议决定，程序轻微违法，但邵阳市政府的该程序轻微违法对罗家村五组的权利不产生实际影响。

邵阳中院一审判决：确认邵阳市政府作出的11号复议决定违法；驳回罗家村五组的其他诉讼请求。

罗家村五组不服一审判决，提起上诉。

湖南省高院审理认为：《林木和林地权属登记管理办法》十一条第一款第(三)项、第十二条规定，对经审查符合下列全部登记条件的登记申请，登记机关应当予以登记：……(三)无权属争议；对不符合第十一条规定的登记条件的，登记机关不予登记。本案中，罗家村五组依据其林业“三定”时期颁发的山林所有证申请颁证，城步县政府及其林业管理部门对罗家村五组提交的符合法定要求的材料进行了审查，但在案涉林场进行确权勘界时，没有通知相邻宗地有关权益人到现场，且存在林木林地的坐落位置四至范围面积记录不准、不清楚的情况，城步县政府作为林权登记机关，未按照规定履行合理、审慎的审查义务，而罗家村五组对此并无过错。涉案林地权属争议纠纷历时长，争议大，历经政府多次处理。城步县政府在调查中发现涉案山林权属存在争议，应当作出不予登记的处理。

《林木林地权属争议处理办法》二条、第十条规定，林木、林地权属争议是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生争议；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，城步县政府在召集争议双方罗家村五组与白良村六组进行了林权确权的调处未果后，作出8号撤销决定。城步县政府在未明确涉案林地权属前，以颁证程序违法直接撤销罗家村五组的涉案林权证，实际上通过否定罗家村五组的林权证而认可了白良村六组的林权证，是变相对山林权属进行了处理，势必对罗家村五组的合法权益造成损害。因此本案城步县政府撤销行政登记的处理实质上变成了对山林权属争议的处理。8号撤销决定这样先以程序违法撤证，后以山林纠纷调处核发新证的作法，完全混淆本案纠纷实质，势必造成以程序问题代替实体处理的错误后果。

综上，城步县政府作出8号撤销决定的主要依据不足，适用法律错误。邵阳市政府于2017年3月24日受理罗家村五组的复议申请，于同年7月17日作出复议决定，超过了60日的行政复议期限，程序轻微违法；邵阳市政府11号复议决定对8号撤销决定没有认真审查即予维持，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。

湖南省高院二审判决：一、撤销邵阳中院(2017)湘05行初93号行政判决；二、撤销城步县政府于2017年1月24日作出的城政发[2017]8号关于撤销儒林镇罗家村五组所持林权证宗地号的决定；三、撤销邵阳市政府于2017年7月17日作出的邵政复决字[2017]11号行政复议决定书。

【评析】

坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不是要求强硬地、概无例外地撤销颁证程序违反规定的林权登记行为，尤其还是城步县政府自身过错造成的原因。基于行政行为的公定力和确定力，颁证机关不得随意撤销原颁证行为。行政机关应当权衡撤销涉案林权证对颁证程序的维护与对权利人的信赖利益保护以及当地村组安定团结等诸多相关因素。对无过错一方登记发证后，另一方以存在权属争议为由申请撤销登记发证行为的，行政机关是按撤销林权登记处理，还是按权属争议处理，须区分不同情形对待。

一、撤销林权登记与林权争议纠纷之识别

国土资源部办公厅发布的国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”笔者认为，林权登记中，颁发权属、四至范围界定清楚明确的林木林地权属证书后，他人提出异议主张权利，不认定属于林木林地权属争议。未持证另一方申请撤销林权登记，行政机关无需对其主张的权属争议进行处理，以未持证一方提起的行政(民事)诉讼或者行政裁决确认的实质权利义务关系为基础，再进行撤销(变更)登记行为。

最高人民法院案例认为，以下两种情况可以认定存在林木林地权属争议：一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。[1]森林法第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》四条规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构(以下统称林权争议处理机构)按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”因此在上述两种林木林地权属争议中，当利害关系人提出异议，申请撤销另一方的林权证时，行政机关应同时进行形式审查和实质审查。如果登记机关尽到了形式审查义务，或者登记机关审查程序上虽存在一定的瑕疵，但尚不足以撤销该林权登记时，应当保护无过错的持证人，肯定该林权登记行为效力，而非直接撤销一方持有的林权证(尤其是双方均持有权属凭证时，程序性的撤证行为会产生实际确权的不良影响)。行政机关在进行实质审查时，必须先行处理好林木林地权属争议，待基础民事关系事实明确后，再作出相应的行政行为。

本案中，城步县政府在调查中发现白良村六组与罗家村五组林权证存在重叠，即山林权属存在争议。由于涉案林地权属争议纠纷历时长，争议大，历经多次政府处理。罗家村五组依据其林业“三定”时期颁发的山林所有证申请颁证，且无主观过错，城步县政府对罗家村五组提交的符合法定要求的材料进行了审查，但在案涉林场进行确权勘界时，没有通知相邻宗地有关权益人到现场，且存在林木林地的坐落位置四至范围面积记录不准、不清楚的情况。城步县政府作为林权登记机关，没有履行合理、审慎的审查义务，但罗家村五组对此并无过错。因此，本案行政争议实质是林权争议，而不是林权登记纠纷。但本案罗家村五组诉的是城步县政府撤销其林权证的行政行为，因此本案应当围绕城步县政府的行政登记行为进行审查。

二、林权登记司法审查要点之把握

按行政诉讼法确立的司法审查原则，人民法院对被诉的颁证行为的合法性进行审查，重点审查以下内容：

 (一)申请人与林权登记是否有利害关系

根据《林木和林地权属登记管理办法》三条规定，林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。《湖南省林权登记管理办法》第二十四条规定，林权权利人、利害关系人认为林权登记事项有错误的，可以持原林权证和证明材料，申请更正登记。行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，不论是选择诉讼方式还是行政裁决方式解决林权权属争议，当事人都无法回避是否林权权利人或利害关系人的问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，故原告资格问题实质上也是诉权问题。与此同理，启动对行政行为的行政纠错，同样也要审理查申请人与林权登记是否有利害关系。通常情况下，行政行为的相对人或者林权权利人因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使失控，法律限定了一个利害关系的标准。所谓利害关系，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告或者申请人的主观权利；该权利是否可能受到了被诉或者被申请变更、撤销行政行为的侵害。司法实践中，认定行政登记行为的利害关系人，一般须举证证明自己的土地与被诉行政登记的土地存在交叉或重叠的情形。

因此，若林地权属人登记错误，须林权权利人和利害关系人才能提起林权登记异议。如果申请人与提起异议的林权登记行为无利害关系，那么行政机关不应受理该申请。因此，行政机关应当首先核查申请人是否为相关林权权利人或利害关系人，与林权登记是否有利害关系。

 (二)林权登记过程是否合法

颁发林权证只是行政机关进行林权登记的一个环节，不能代表整个登记行为，因此司法审查的重点应为林权登记行为全过程的合法性，而不是局限于林权证记载内容是否完全符合客观事实。尤其体现在以下几个方面：

1.行政机关是否尽到审慎审查义务。初始登记往往是行政许可，之后的登记一般是行政确认。行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的行政行为。[2]林权登记发证(非初始登记)的行政行为并非行政赋权、确权，只是对基础性民事关系产生公示、宣告作用，并不创设新的权利义务，且行政机关也不具备对申请材料真伪的深度审查能力，因此行政机关对申请人是否具有申请资格以及登记申请材料是否齐备、是否合法有效等审查往往都是形式上的。虽然行政机关不对申请材料的真实性负有实质审查义务，但仍然需要在合理范围内对材料真实性负责，即对申请登记材料的程序性内容是否真实、明显伪造签名等(超出一般人理性认识的内容)负有核实查明的审慎审查义务。

2.行政机关是否履行登记的法定职责。根据法律法规规定，负有登记职责的行政机关颁发林木林地权属证书，应当经过权利人申请、审核权属状况、现场勘验定界、公告、登记造册、核发证书等程序，并严格在规定期限内履行登记行为的法定职责，对符合法定条件的准予登记，对不符合法定条件的不予登记并告知理由。由于不同程度的程序违法对林权登记行为的实体结果造成的影响不同，因此，一旦发现程序违法的林权登记行为，并不意味着行政机关要全部撤销登记行为，特别是不影响实体结果的程序违法，可以通过及时纠正的方式予以补救，避免浪费行政资源，程序空转。

3.行政机关能否认定权属无争议。在林权登记中，事实的权利状态通常先于登记行为存在(初始登记除外)，登记不过是将该权利状态予以公示公开。由林权登记申请人提交的申请登记林权权属证明文件要能够证明登记行为基础的事实权利存在，即登记林权权属清楚、无争议。因此，行政机关应当审查权属证明文件是否真实有效、齐备，判断第三人提出的异议是否成立，达到足以认定林权权属清楚、无争议的标准。在登记发证过程中，应当暂缓登记。而如果在登记发证后，发生林地林木权属争议的，应先通过行政裁决作出处理决定解决权属争议后，再对林权权属通过相应登记程序予以确认(宣告)。无权属争议本来是登记条件之一，但由于权属争议纠纷往往与撤销登记夹杂在一起，容易混淆，因而需要重点审查。

 (三)行使撤销权是否遵循比例原则和信赖保护原则

基于行政行为的公定力和确定力，申请一经登记发证，则产生权利推定与信赖保护两种法律效果，当事人因信赖该登记所得的权益应受到法律保护。非因法定事由，行政机关不得轻易行使登记撤销权，否定其登记效力。行政机关撤销林权登记行为应遵循比例原则和信赖保护原则，考虑到相对人的信赖利益保护，衡量撤销林权登记对公众和权利人造成的利益损失大小问题；确需撤销的，还需要坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。因此，在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，不宜简单地否认登记发证的效力。物权法和《不动产登记暂行条例》明确规定了登记机构在登记错误的情况下应当承担赔偿责任。如果撤销，就应当对无过错的相对人受损的权益予以补偿。

 (四)对本案的评价

本案中，白良村六组山林承包权人伍贤建认为罗家村五组林权证的林权登记事项有错误，向城步县政府提起撤销罗家村五组林权证，那么城步县政府应当首先审查伍贤建是否林权权利人、利害关系人。森林法第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”因此，林地只能归国家或集体所有，个人只享有林木所有权或林地使用权。伍贤建作为白良村六组村民，虽然承包了本村与罗家村五组相邻的山林，是山林使用权人，但是既不是争议林权的所有权人，也不是被诉林权登记的相对人，不能证明其所主张的权利有受到被诉林权行政登记侵害的可能，故伍贤建与被诉林权行政登记无法律上的利害关系。伍贤建主张其承包经营使用权受到罗家村五组侵害，属于民事法律关系调整的范围。因此，城步县政府不应受理伍贤建提出的撤销罗家村五组林权证的申请。

物权法第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》十七条规定：“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或补办。”《湖南省林权登记管理办法》第二十四条规定：“林权权利人、利害关系人认为林权登记事项有错误的，可以持原林权证和证明材料，申请更正登记。经审查登记事项确有错误的，县级以上人民政府应当予以更正登记。涉及其他利害关系人权利的，应当告知有关利害关系人。”第二十五条规定：“县级以上人民政府林业主管部门发现林权证或者林权登记薄记载的事项错误的，应当进行调查核实。经调查核实确有错误的，书面通知有关林权权利人或者利害关系人办理更正登记。”由上可知，行政机关应当对林权登记事项是否错误同时进行形式和实质审查，确有错误才进行更正登记。城步县政府受理伍贤建的申请后，应当依法审查罗家村五组林权证是否符合登记条件。城步县政府在调查后发现罗家村五组林权证与白良村六组林权证存在重叠，召集双方进行了林权确权的调处，但是未果，因此本案争议林地存在权属争议；同时发现登记存在程序违法情况。尤其本案林地权属争议纠纷历时长、争议大，历经政府多次处理，那么即使登记存在程序违法情形，且罗家村五组无主观过错，城步县政府也不得在对涉案林地权属争议未作出处理决定前，迳行撤销涉案林权证。即使城步县政府自行依法纠错，也应当遵循比例原则和信赖利益保护原则。行使撤销权并非行政机关唯一的纠错方式。

城步县政府在未明确涉案林地权属前，以颁证程序违法直接撤销罗家村五组的涉案林权证，实际上通过否定罗家村五组的林权证而认可了白良村六组的林权证，是变相对山林权属进行了处理，势必对罗家村五组的合法权益造成损害。因此本案城步县政府撤销行政登记的处理实质上变成了对山林权属争议的处理。城步县政府这样先以程序违法撤证，后以山林纠纷调处核发新证的作法，完全混淆本案纠纷实质，势必造成以程序问题代替实体处理的错误后果，是行政登记机关没有正确履行法定职责，滥用行政登记程序。

本案属于登记发证后，发现存在林木林地权属争议的情形。如果白良村六组(利害关系人)就被诉颁证行为提起行政诉讼，法院在对林权登记行为合法性进行审查时，可以一并对权属问题作出认定，那么法院是否也可以一并判决责令政府对争议林地作出权属处理呢？即法院在判决撤销城步县政府行政处理决定的同时，可否一并判决责令城步县政府对涉案林地调处确权？传统观点认为，法院审查认为林木林地权属不清或者存在争议的，只能审查行政机关登记行为，不应直接责令行政机关对争议林木林地作出权属处理决定。笔者认为，虽然通常情况下，行政机关作出林木林地权属处理决定是以当事人提出申请为前提，但由于法院判决已经认定争议林木林地权属处于不确定状态，林木林地权属争议客观存在，因此为了及时解决权属纠纷、化解林权争议，提高争议处理的效率，从减少当事人诉累的角度考虑，法院以权属不清或者权属存在争议不清为由判决撤销颁证行为的同时，可以一并判决责令行政机关重新对林木林地权属争议作出处理决定。

本案没有同时判决责令城步县政府对涉案林地权属争议作出处理决定，是出于以下考虑：一是本案诉讼是罗家村五组提起，从行政诉讼法保护公民的合法权益，监督行政行政机关依法行使行政职权的目的出发，本案诉讼应当首先保护被撤销林权证的罗家村五组合法权益，督促城步县政府依法行使行政职权。即使存在涉案林地权属不明的客观事实，但由于罗家村五组无过错，更应保护其信赖利益。二是白良村六组的合法权益还有救济途径，其可以先向行政机关申请林木林地确权和行政复议，不服还可以再向法院提起行政诉讼。

【注释】

[1]参见最高人民法院(2018)最高法行再160号行政判决。

[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第六版)，法律出版社2015年版，第243页。

基于行政行为的公信力和确定力，颁证机关不得随意撤销原颁证行为。在未明确林地权属前，以颁证程序违法直接撤销被诉林权登记，是变相对山林权属进行了处理。这样先以程序违法撤证，后以山林纠纷调处核发新证的作法，对撤销行政登记的处理实质上变成了对山林权属争议的处理，完全混淆了纠纷实质，势必造成以程序问题代替实体处理的错误后果。