宗婷婷：论美国行政法上说明理由即时性原则

说明理由制度是现代民主法治精神的具化，是正当程序原则的基本要求，它体现着制约行政裁量滥用、保障行政行为合理合法、提升行政权力行使透明度及促进公平公正等程序价值。我国行政法上的说明理由制度设计不完善，法律规定笼统，难以发挥规范行政权行使及促进行政法治的制度功能，导致行政相对人和法院无从知晓行政行为的整体逻辑，不利于行政纠纷的妥当解决。相比，说明理由作为美国行政法的重要制度，在促进行政法治和规范行政裁量行为方面发挥了重要作用。它肇端于1943年的SEC v. Chenery Corp.案，该案确立了著名的“第一切纳里原则”（以下简称“Chenery I”），该原则要求行政机构在做出行政裁决时，应当同时充分说明理由和依据。即时性原则（Contemporaneousness）是Chenery I的重要子原则，随着Chenery I适用范围不断扩展，即时性原则扩张适用于公共评议规则制定和非正式行政裁决领域，极大促进了形式法治发展，但对规则制定的负面影响使其近年来不断遭到质疑，一场理论和实践变革呼之欲出。由于即时性原则是司法审查的一般准则，对其修正将会显著影响行政活动方式，继而影响美国行政法的发展方向。因此，对即时性原则的研究，有助于从整体上把握美国司法审查的理念和脉络，管窥美国行政法的未来走向，还能为我国完善说明理由制度提供有益借鉴。

    一、说明理由即时性原则的确立、背景和价值趋向

（一）确立：SEC v. Chenery Corp.

早在1887年，《州际商务法案》就要求州际商务委员会在举行听证时，应对听证结果进行解释说明。由于此时美国行政法尚处传统发展模式阶段，行政机构只需负责执行法律规定，不能制定管理政策和创造行政管理理念，行政机构说明理由只是为了实现行政管理目的和便利司法审查。20世纪30-40年代，公共管理的需要要求行政机构必须具备一定的行政裁量权，以应对各种复杂的公共事务管理活动。出于防范权力滥用，制约行政裁量权的考虑，美国行政法上确立了说明理由制度，标志为1943年的SEC v. Chenery Corp.案。在该案中，美国证券交易委员会（简称SEC）针对公益公司重组过程中的股票买卖作出行政命令，规定原公司管理者不具有股票优先购买权且持有的股票应变价后归于新公司，Chenery 公司不服向联邦法院提起诉讼。联邦最高法院通过再审，确立了著名的Chenery I审查标准——即除非行政机构先予提供了做出行政命令的依据说明，否则该行政命令不具法律效力。简言之，该标准主要包括两层含义：（1）行政命令必须要有相应的理由说明；（2）理由说明的作出不能晚于行政命令发布之时，即不能在事后补充提供。其中，第二层含义为即时性原则的核心内容。

（二）背景：行政法由理性工具范式到审议建构范式的转变

图1: 范式转变背景下立法、司法与行政之关系变化图

说明理由即时性原则的产生与美国行政法发展范式的转变有着密切联系（如图1）。一般认为，1887年的《州际商务法案》是美国行政法的开端，这时美国行政法尚处理性工具范式（即传统发展模式）（Rational-instrumental paradigm）之下。行政机构只是作为立法的传送带，职责是在特定案件中执行立法指令，而不具有现代意义上的行政裁量权。行政活动受到严格的政治（立法）监督和司法审查，前者通过赋予民选代表大量政策决定权来制约行政权，后者主要监督审查行政机构是否严格执法。20世纪初，这一模式遭到行政法革新运动的强烈谴责，他们认为仅做“立法传送带”的行政机构不能很好地服务现代社会，行政机构不应只是立法机构的代理人，而是具有独立判断力的政府机构，赋予其行政裁量权在当代社会既是有益的又是不可避免的。

在革新运动的推动下，美国行政法开始转向一种新的发展模式——审议建构范式（Deliberative-constitutive paradigm），该范式对行政法传统发展模式进行了显著修正，认为行政机构不再是“立法传送带”，它可以运用行政裁量权审议职责履行过程中的各类法律和事实问题并据此做出行政决定。在立法框架下，行政机构具有一定的政策选择权，代议（立法）机构不应过度干涉，司法审查应尊重行政机构的专业判断及行政决定。相较以往，肯定了行政裁量权存在的合理性，并且将行政专业技能、行政决定审议过程及说明理由程度等作为判定行政权是否合理行使的主要因素。

但这一行政法发展模式也遭到了一些质疑，这从国会和联邦法院之后对行政机构的态度就可以看出。随着新政的结束，国会开始对行政机构掌握大量规制权表示担忧，在赋予其新权力的同时，建构了一系列规范行政权的法律制度。受国会态度转变和行政权过度扩张的影响，联邦法院开始对行政活动施加更多的程序要求，如对行政决定说理的内容、时间点要求更加明确、严格，并且期望通过严格的程序要求规范行政权的运行，最终达到防止权力滥用的效果。正是基于上述背景和考虑，联邦最高法院确立了说明理由即时性原则。

（三）价值趋向：关于说明理由即时性原则理论基础的探讨

从司法审查角度看，即时性原则要求法院遵循以下两层规则：（1）法院只能根据行政机构的事前说理判断行政裁决是否合理；（2）如果行政机构的事前说理不充分或者不适当，那么法院也没有权力为其补充说明，否则就侵犯了行政权的专属管辖领域。

第一层次主要体现了即时性原则对说明理由时间的要求，第二层次的重点在于法院不能为行政裁决补充理由说明。如果说第一层次规则清晰地体现了程序公正的价值追求，那么第二层次的法理基础为何？一种看法认为其法理基础为三权分立原则， 目的是防止司法权侵入行政领域，否则，如果允许法院自由地为行政裁决补充依据，可能会引发一系列问题，如其补充的理由可能遭到行政机构反对，或者不能体现行政裁决的本意。另一种观点将APA视为其法理基础并认为其是APA限权精神的体现。但从美国行政法的发展历程和相关理论来看，这两种观点并不能自圆其说，因为Chenery I 的确立先于APA的颁布且它并不能清晰反映三权分立原则。美国著名行政法学家Stack教授试图从法律授权角度进行回应，他认为该判决清晰地体现了立法上的禁止授权原则，禁止授权原则的重要子原则权责清晰原则要求：（1）立法授权需制定指导被授权机构行使权力的标准；（2）被授权机构在行为时应清晰陈述其行为依据。他认为第二个要求正是Chenery I的主要内容，同时也是即时性原则的核心要求。但有学者对这种看法提出质疑，认为这一分析框架的说理是不充分的：（1）禁止授权原则并不能当然地要求行政机构提供理由依据，如此便不能解释Chenery I 的合理性；（2）禁止授权原则是有关立法与行政之间的权力分配关系，但禁止事后说理却不涉及这方面内容。准确来说，Chenery I 指向的是行政机构内部的横向分权，如要求事前说明应是以行政机构名义做出的，如此，其律师咨询委员会或其他内部工作部门不具备说理的主体资格，更无权在诉讼中补充说理。 

虽然学界看法不一，但较为一致的观点是，Chenery I将行政裁决的有效性与说明理由的内容、时间相连，明确了行政机构的事前说理责任，本质上是对司法与行政、行政机构系统内部的权限边界进行了限定，目的是为了以程序手段制约行政裁量权滥用，促进行政活动形式合法。

二、说明理由即时性原则的扩张适用

（一）扩张的制定法契机

说明理由即时性原则的确立开启了美国行政法发展的新时代。作为普通法上的审查规则，APA的颁布为其扩张适用提供了制定法契机：

（1）即时性原则与APA第553“规则制定”部分的关联适用。Chenery I 产生之初，即时性原则仅适用于类似当今正式行政裁决的案件，适用范围非常狭窄。APA颁布之后，根据其553（c）部分的要求，行政机构在通过公共评议程序制定行政规则时，应在一般性简洁声明（Concise General Statement）中说明相应的理由根据和立法目的，并与行政规则一同在《联邦登记》上公告。起初，法院允许行政机构事后补充说理，但自联邦法院对规则制定进行“实施前审查”（Pre-enforcement Review）成为常态之后，理由说明逐渐成为立法的必要条件。法院认为，如果不适用即时性原则，那么行政机构就无须在一般性简洁声明中进行解释说明，如此法院可能成为不适当的理由说明主体侵入行政领域。此外，事前说明可使审查法院清晰地知晓行政机构的主要观点及在规则制定时的政策考量，而事后说理无此功能。 这意味着即时原则除行政裁决外，开始对规则制定产生影响。

（2）即时性原则与APA第706部分“专断、恣意标准”的关联适用。

图2： 即时性原则与专断、恣意及严格审查理念之关系图

按照APA的规定，“专断、恣意”标准法定司法审查标准。即时性原则与该标准的关联适用具体表现为（如图2）：如果一项行政决定事前没有进行充分、真实的说理，那么法院就会认定其是专断或恣意的结果。也即，说理即时性审查是判断行政决定是否为专断或恣意结果的重要因素。自20世纪70年代起，严格审查理念使法院不再满足于“潜在的（Underlying）”理由说明，要求在规则制定之时，行政机构就应明确提供合理依据。行政机构须提供更加详细的书面材料和理由说明，法院则须对此是否“真实且充分”进行判断。在严格审查理念的影响下，即时性原则的适用范围不断扩大，在有效促进形式法治和制约行政裁量滥用的同时，由于未考虑规则制定与行政裁决的不同之处，致使即时性原则在促进规则制定规范化的同时，带来了一些负面影响，如行政规则因理由说明缺陷被视为专断的情况明显增加，导致行政机构疲于应对司法审查而忽略对行政规则本身合理性的论证。

（二）扩张的具体表征

APA的颁布在无形中强化了即时性原则对行政活动的影响。伴随着后新政时代限缩行政裁量和促进行政形式法治的司法审查趋势，即时性原则的适用范围和内涵有了明显扩张（如图3）：首先，适用范围上呈现“正式行政裁决—→非正式行政裁决—→公共评议规则制定”的扩张路径；其次，内涵上呈现“主体+时间—→载体+公开”的扩充。

图3： 即时性原则适用范围和内涵扩张图

1.以“Overton Park” 案与“State Farm”案为标志的适用范围扩张

如图3所示，即时性原则适用范围的扩张主要表现为向非正式行政裁决和公共评议规则制定领域的延伸，1971年的Overton Park案是其统一适用于非正式行政裁决的标志。该案起因于联邦交通管理局于1969年做出的一项行政裁决，即允许I-40号高速公路穿过孟菲斯市的社区公园——Overton Park，这将会破坏市中心的公园、森林及教学、娱乐场所。在宣布设计方案的公告中，联邦交通管理局没有同时提供正式的事实说明。联邦最高法院认为，该行政许可决定未同时附加理由说明，违反了《交通部门法》第4（f）条的说明义务。行政机构在诉讼中补充说明不能作为其决定合法和司法审查的依据，不能体现行政许可的良善目的。通过该案，联邦最高法院要求所有行政裁决在做出之时都应有书面的理由说明。以此为前提，法院进而对说理内容的合理性进行判定。

一直以来，联邦法院未明确规则制定的说明理由义务。但自即时性原则扩展至非正式行政裁决领域，联邦最高法院就有意将其扩张至公共评议规则制定领域并在1983年的State Farm案中明确表明此意。该案起因于“联邦机动车安全标准208”被当局废止。该标准由国家高速公路交通安全管理局（NHTSA）发布，要求所有机动车都应安装特定乘员安全装置，但之后又因安全效果不佳将它废止。在诉讼中， NHTSA认为对行政规则不需遵守即时性原则的要求，但这一主张被联邦最高法院拒绝。法院认为，如果规则制定缺乏对重要问题的考虑，理由说明与规则条文冲突或难以反映出行政专业水平，那么该行政规则即为专断的结果。法院不能主动弥补这些缺陷，不能补充行政机构没有事先提供的理由依据。这一判决将即时性原则与行政规则的有效性相连，使得规则制定过程更加科学、民主和透明，也使法院跳出了以往复杂的规则审查过程。但同时也相对阻碍了规则制定和实施，引发了行政僵化等负面问题。

2.内涵扩张：“T-Mobile”案 

除适用范围之外，即时性原则的内涵也在扩展，标志性判例为2015年的T-Mobile案。该案中，T-Mobile公司向Roswell市申请在住宅区建造一座通讯塔，Roswell市政委员会就此召开听证会并否决了该申请，于两天后将该结果书面告知了申请人，但详细的会议记录26天之后才公开。申请人主张该决定没有足够的证据支撑，违反了《通讯法》第332部分的说理要求。 联邦最高法院认为，本案的焦点为判定市政委员会在做出决定之时是否提供了相应的理由说明。《通讯法》第332部分规定：（1）行政决定必须附带理由说明并公开；（2）理由说明不应存在于否决书或告知信函中，而应以某种书面形式呈现并可以被利益相关人获取；（3）理由说明应与书面否决书同时交付申请人。此外，《通讯法》还规定任何受行政决定影响的利益相关人，在该行政决定做出后30天内可以寻求司法救济。市政委员会延迟26天公布理由依据的做法，严重压缩了申请人的救济时间，也使法院因理由依据缺失无法对行政裁决进行有效审查。

该案重新定义了即时性原则的内涵，即在以往“适当主体（Right Entity）+适当时间（Right Time）”要求的基础上，增加了“适当载体（Right Place）+获取主体（Right People）”这两层内涵，“适当载体”要求理由说明必须以书面记录的形式存在，虽然先前判例也表达过此类观点，但未明确其独立地位；“获取主体”要求理由说明不仅应与行政决定同时产生，还应及时向利益相关人公开。此外，多数派法官基于便利司法审查的考虑，强调法院和诉讼当事人作为利益相关人，对理由依据享有知情权。虽然这一看法扩展了即时性原则的内涵，但对公开背后的原理存在一定的认识局限。本文认为，由于该案涉及公共设施的建造和使用，因而利益相关人不应仅局限于案件当事人，还应包括社区居民、公益团体等。当然，或许该案只是即时性原则内涵扩张的开始，未来将有更多现代民主治理理念的融入。

（三）扩张的背景和影响

1.扩张的背景：立法和司法对行政裁量权的制约

即时性原则的本质是司法利用程序手段对行政裁量的制约。新政伊始，为了满足行政管理新需要，国会创建了大量新型行政机构并授予了已有机构新的规制权。但随着行政权的急速膨胀，国会开始担忧行政权可能对立法权产生威胁，进而打破权力平衡。从上世纪中开始，国会从政府信息公开、环境保护等方面，对行政机构施加了更多的程序要求。同时，法院也开始对行政决定加大审查力度，如行政规则在实施之前，就可能被法院进行事前审查。并且，法院要求行政决定不仅具有合理依据（Rational Basis），其理由说明还应达到“令人满意”（Satisfactory）的效果。以哥伦比亚特区巡回法院为先导、联邦最高法院为首，为制约行政权的扩张，法院在司法审查中开始频繁地适用严格审查理念，如Overton Park 案、State Farm 案，等等。因上述司法政策的转变，即时性原则成为司法审查的基础性标准。

此外，国会的一些立法规定了说明理由要求，一些法官认为这是立法对即时性原则的认可，是及时说明理由的强制要求。本文认为，这种认识是联邦法院“敢于”不断扩展即时性原则适用范围和内涵的重要因素。除立法与司法对行政裁量的限制之外，在里根总统执政期间，行政自制和有限政府理念大行其道，行政权呈现出前所未有的克制样态，恰好迎合了即时性原则的扩张趋势。

2.扩张的影响：形式法治发展与规则制定僵化

即时性原则在限制行政权力滥用、便利司法审查及促进形式法治的同时，在一定程度上造成了规则制定僵化问题。在严格审查理念指导下，规则制定须满足事前说理要求且说理须有足够事实支撑并达到令法官满意的程度。这使行政机构耗费大量行政资源迎合上述司法审查要求，造成规则制定过度追求形式化，重说理轻规则条文，本末倒置现象显著。总体而言，规则制定不同于行政裁决，它面对的问题和程序更加复杂、繁琐，需要反复审议和不断调整，过多的说明理由要求会使这一过程更加复杂、难以操作。例如，很多行政机构为了应对司法审查，常常发布上千页的立法说明，但规则条文却寥寥无几。并且，一旦因即时性要求在司法审查中遇阻，行政机构就会长期延迟规则立法进程，造成了严峻的“规制真空”问题。总之，虽然即时性原则极大促进了行政权力的规范行使，但它对规则制定过程的负面影响同样不可小觑。

三、说明理由即时性原则司法适用的显著问题

（一）司法审查缺乏可预测性和一致性

说明理由即时原则作为一种重要的普通法规则，对美国行政法及司法审查的影响是根本性的。通过几十年的发展，该原则已经成为行政活动的根本原则。但在某些时候，法院对即时性原则的适用缺乏一致性和可预测性。

首先，法官有时在司法审查中会通过多种方式规避即时性原则的要求。例如，有的法官在倾向于对行政决定持高度尊让态度时，他就会宽松地解释和适用即时性原则。或者完全无视即时性原则的要求，仅对理由说明的内容进行实质审查。这种随意性甚至存在于联邦最高法院的司法意见中，例如，在Long Island Care at Home, Ltd. v. Coke案中，联邦最高法院就通过无害错误标准（Harm-less Error Doctrine）确认了行政决定的效力。它认为，虽然劳动部只在诉讼文书中提供了解释说明，仍然可以认为这能代表它的真实观点。联邦法院这种随意态度在著名的State Farm案中也有所体现，如哥伦比亚特区巡回法院在审查中只关注到行政决定说理是否充分，完全没有提及即时性原则的要求。除上述案例外，还有一些案例也体现了法官对待即时性原则要求的随意态度，法官个人的喜好和意愿成为是否遵循即时性原则的重要因素。总体来说，即时性原则的适用受制于不同时段、不同审查法院的司法政策选择和观点偏好，法院几乎掌握全部主动权，行政机构只能严密地观察司法审查动向，适时予以应对。

其次，联邦法院就Chenery I是否适用于对法律问题的审查未达成一致。与其他多数联邦法院不同，联邦巡回上诉法院认为Chenery I 不适用于对法律问题的审查，这直接影响到它对即时性原则适用范围的看法。它认为，只有在行政机构做出政策选择或行使自由裁量权时，Chenery I才能适用，仅因为法律依据瑕疵就撤销行政裁决是浪费行政资源的行径。因此，法院享有对程序性法律行政解释的任意审查权，不受Chenery I及即时性原则的限制。这种观点得到了联邦第4巡回法院的赞同，该法院认为Chenery I并不妨碍法官以不同的解释来支持行政行为，因为案件所涉法律的解释权并非专属于行政机构。上述看法的依据在于，如果不存在事实、政策制定或专业问题，法院就可为行政决定补充法律依据，这是司法审查法律问题的基本原则。但是，联邦巡回上诉法院也并非一直排斥将Chenery I适用于对法律问题的审查，如它在某一案件中认为事后提供的法律解释不能为行政决定提供合法性支撑。联邦巡回法院一方面不愿因Chenery I放弃在司法审查中对法律问题的决定权，但一方面又难以统一实践做法，使其不仅难以应对联邦最高法院的监督，也破坏了行政法治统一。

（二）即时性原则的程序规范功能被弱化

在即时性原则适用范围不断扩展的同时，联邦法院以“发回不撤销”判决方式应对它对规则制定造成的负面影响，即因不符合即时性原则的行政规则，法院基于多种考虑，会选择发回重审或发回行政机构补充理由说明，但不做出撤销判决。这一判决模式的适用频率与当时期的司法政策倾向密切相关，在联邦最高法院旨在促进行政规则制定时，“发回不撤销”判决模式的适用频率就会增加，相反则会减少。从技术层面来说，“发回不撤销”判决方式能够避免因即时性原则引发的规制缺失问题，有其存在的现实必要性。由于行政机构无权制定具有追溯力的行政规则（国会特别授权时除外），那么一旦法院作出撤销判决，那么在新规则制定之前，理论上就没有行政权约束当前的规制事项，进而造成“规制真空”现象。司法审查不能仅强调司法对行政的限制，还应体现司法对行政目标的促进功能，如减轻行政机构的负担，避免过度审查，减少司法干扰、确保规制政策的连续性和实效性，最终达成保护公共利益的目的。“发回不撤销”判决模式能保证对行政管理活动的干扰最小化，保护规制过程中的各类法益，避免无法可依现象。

但从法治层面来看，联邦法院对“发回不撤销”判决方式的适用显然违背了即时性原则的基本要求，也不符合APA第706部分的规定。该部分规定，凡是被认定为专断、恣意的行政裁决和规则，均应予以撤销。如上文所述，联邦法院在适用即时性原则时，往往将其与“专断、恣意”审查标准关联适用，即违反即时性原则的行政裁决和规则，一般会被认定为恣意或专断的结果。按此逻辑，法院显然没有权力在此情形下做出“发回不撤销”判决，此情形下的行政裁决或规则应当承担被撤销的后果。

无论是从技术层面抑或法治层面来看，联邦法院对“发回不撤销”判决方式的适用都实际削弱了即时性原则的本质功能，它一方面减少了即时性原则作为司法审查依据的机率，另一方面动摇了即时性原则一直以来的绝对审查规则的主导地位。同时，也正是由于“发回不撤销”判决方式的上述影响，加之未有统一的适用规则，使得其适当性屡遭质疑，联邦法院适用时更为谨慎。

四、说明理由即时性原则的修正适用和未来定位

（一）司法审查应有条件地接受行政机构的“事后说理”

虽然即时性原则对规则制定造成了一些负面影响，但司法审查对行政责任、行政公开、行政公平及公共参与等法治价值的倡导，决定了规则制定应当满足即时性原则的要求。但从成本收益角度看，在规则制定情境下，即时性原则耗费的效能和效率成本远大于其所追求的法治价值。因此，联邦法院在适用即时性原则时，留有一定的变通空间。在即时性原则适用于规则制定领域之前，“事后说理”原理是联邦法院审理规则制定案件的主要标准。按照该标准，行政机构只需提供合理的依据说明而无时间限制。 “事后说理”为解决即时性原则引发的行政僵化提供了思路，说理瑕疵并不必然导致行政决定的消极结果。

但由于即时性原则是当代美国法治理念的重要反映，对事后说理的接受应当符合一定前提条件。为司法审查的统一性考虑，应限定允许事后说理的情形：首先，行政决定未提供理由说明且无需另行提供的。在司法审查中，如果法院可以预见到行政机构容易补充合理的理由说明，或法院可从已有的行政记录中清晰知晓行政决定的逻辑思路，那么法院就应视理由说明已存在，行政机构无需另行提供。其次，行政决定虽未提供理由说明，但如果撤销将会造成明显“规制真空”现象的。这时，法院可采取“发回不撤销”判决方式，即在不否定行政决定效力的前提下，要求行政机构补充相应的理由说明。这种判决方式主要针对规则制定而言，考虑到司法审查的可预测性，应当明确该判决方式的适用情形，核心在于考察理由说明对行政规则有效性的影响程度。若仅理由说明存在缺陷，那么法院可以做出“发回不撤销”判决要求行政机构补充理由说明；若行政规则的条文内容或规则制定过程中的主要程序存在明显瑕疵，那么这时法院就不能做出“发回不撤销”判决，而应直接认定该行政规则为专断、恣意的结果。

（二）将即时性原则作为司法审查的一般指导性规则而非绝对性审查依据

“发回不撤销”判决模式虽然有存在的合理性，但其合法性问题一直未得到解决。从即时性原则的分析框架来看，理论上联邦法院认为其与专断、恣意审查结果存在因果关系，同时APA明确规定法院应撤销被视为专断、恣意结果的行政决定。如此一来，“发回不撤销”判决模式就有违法之嫌。解决这一问题的关键在于，需要重新审视即时性原则与专断、恣意审查标准之间是否具有必然的因果关系。倘若答案为否，那么“发回不撤销”判决模式就不存在合法性问题。

即时性原则作为普通法上的审查规则，它代表着司法权制约行政权的基本态度，是一种司法立场的展示。保证程序公正、透明，促进公众参与，保护行政领域不被司法侵犯以及避免司法资源浪费等因素均是联邦法院坚持这一立场的主要政策考量，同时它也承载着当代依法行政原则的核心理念。但从诸多研究及司法实践中可以看出，即时性原则并不具备成为绝对性司法审查规则的理论基础和实践依据，因为它既非是一种基本自然法则，又非经法律明确规定且法院在适用时稍显随意。实际上，在遵循即时性原则基本要求的前提下，法院拥有一定的裁量空间。正如Friendly法官所说：“决定在特定案件中是否运用即时性原则更是一种艺术思考而不是科学问题。”如此，可以将即时性原则视为司法审查的一般指导性规则，一方面法院应尊重该原则体现的法治理念，另一方面法院可以决定是否在个案中适用该原则，以及根据该原则撤销某一行政决定或者作出“发回不撤销”判决。这不仅可以解决即时性原则引发的诸多困惑，还促使法院能动地承担司法治理功能。一直以来，即时性原则使法院过于注重对说明理由程序要素的审查，判决无法体现法官对审查事项的实体内容和其他重要程序问题的系统思考。将即时性原则视为指导性规则，可以减少法院将其直接作为裁判依据的频率，进而使法官能动地运用司法裁量权，积极传输司法治理理念及同步促进实质法治和形式法治目标的实现。  

五、即时性原则的修正与发展对中国之启示

说明理由即时性原则除规范行政权力行使、促进行政法治和民主公开之外，还减轻了法院在司法审查中的负累。虽然它也造成了一些负面影响，但通过适当接受“事后说理”和改变司法审查对即时性原则的过度依赖基本可以解决。修正适用的即时性原则能继续发挥程序法治功能，同时可使联邦法院更主动地运用司法裁量权平衡多种法益，引导行政机构重视行政规制活动的实质合法性。相比，我国说明理由制度尚未系统构建，制度功能难以发挥。对此，2018年，最高法院首次以判例形式对行政行为说明理由进行了论述，认为理由说明可以表明复议机关已全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。此外，判决还强调了说明理由便利司法审判和说服行政相对人的作用。可见，该判决意见与美国即时性原则的要求本质上类似，其成熟的经验和过往教训或可为我国提供有益借鉴：

（1）明确说明理由制度作为基础性行政法律制度的角色定位。说明理由作为一种程序性义务，在一些行政单行法中有些许体现，如《行政许可法》第38条规定行政机关作出不予许可的书面决定应当说明理由。但是，此类规定较为零散且往往只针对某类行政行为，未对一般行政行为说明理由设定统一要求，更未涉及说明理由的时间、内容等问题。对此，未来在《行政诉讼法》或《行政程序法》的修改和制定中应明确行政主体及时说明理由的义务，对说明理由要求进行统一规定，大体列明应说明的事项范围、要求、程序等内容，为单行法中的特别规定提供基础性指导。相比美国，立法手段是我国成功建构说明理由制度的必然选择，也是真正发挥说明理由制度功能的前提基础。

（2）将说明理由视为行政行为（规章、行政法规除外）合法性的要件之一。根据在中国判例网上随机检索的近5年来基层法院作出的100份撤销判决来看，以“主要证据不足、违反法定程序”为由撤销的行政行为占总数的85%。以“适用法律、法规错误”为由撤销的占10%，其他原因的占5%。可见，证据不足、违反程序仍是撤销判决的主要原因。但无论基于何种缘由，没有任何一份判决书提及被告的说明理由义务问题，这并非由于所涉行政行为说理充分。恰恰相反，这些行政行为多是对事实证据和法条进行罗列后的结果判断，与说明理由制度要求的解释说明义务相去甚远。因此在实践中，说明理由缺失或不足几乎不会影响行政行为的合法性。除立法外，法院对说明理由义务重视程度不足是该制度形同虚设的重要原因。对此，为避免行政主体强行攀扯行政行为与某些证据和法条之间的关系，法院应当根据说明理由制度的一般要求，将其作为行政行为合法性的判定要件。首先，行政主体应对行政行为所依据的事实证据的证明力和证明能力进行说明，如果证据来源不合法，即便能够反映案件的真实情况，也不能成为行政行为的依据；其次，在对事实依据进行说明的基础上，行政主体应说明选择某一法律规范作为法律依据的理由，以使行政相对人能全面感知行政主体的行为逻辑，提升其接受程度，促进双方相互理解，还能使法院避免陷入为行政主体寻找合理解释的泥淖之中。

（3）最高法院应针对行政行为说明理由义务确立一般性审查标准，为下级法院提供审理指导。除诉诸制度建构之外，当下行政行为理由说明缺失问题的改善还须依赖司法的治理功能，即由最高法院确立系统的说明理由审查标准要素。尤其是在行政处罚、行政许可等对行政相对人权益影响重大的领域，行政行为在作出之时的理由说明应包含主体、时间、载体和对象这四个要素，法院应分别对照上述四个要素，确立相应的判断标准。根据该标准，法院可对一般行政行为采纳事前说理原则，不允许行政主体在事后补充提供理由说明。对于规章以下规范性文件，可适当允许事后说明，具体由法院根据实际情况做出判断，对于仅存在理由说明缺陷的规范性文件，法院可要求制定主体在规定时间内进行补充。如果审理后发现规范性文件和相应背景材料足以体现制定主体的行为思路和逻辑考量，那么可认为该行政行为未违反说明理由义务。

虽然我国说明理由制度的实际运行与美国有显著不同，但基于说明理由制度的一般法理，美国实践确能为我国提供有益思考和指引。总体而言，对美国行政法上说明理由即时性原则的探讨不仅可以准确把握美国司法审查的发展趋势，还能为我国说明理由制度建构和实践提供借鉴，极具研究价值。

文章来源：《行政法学研究》2019年第3期

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