海南高院裁判：因毛地出让、规划变更而造成的土地闲置属于政府原因——皇苑公司诉文昌市政府土地行政处罚案

【裁判要旨】

1.因毛地出让而造成的土地闲置属于政府原因

国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”同时，国土资源部在《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，在供应土地时保证供应土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷是国土资源管理部门的义务，国土资源管理部门应当主动作为，及时查清土地权属情况并进行清理，为土地受让人使用土地提供基本的条件。据此，因为毛地出让, 一直没有完成清表，土地使用人无法对涉案土地进行开发而造成的土地闲置，属政府原因。

2.因规划变更而造成的土地闲置属于政府原因

《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。据此，因为规划变更,土地使用人无法按照《国有土地使用权出让合同》约定的用途、规划和建设条件进行开发而造成的土地闲置，属政府原因。

【裁判文书】

海南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）琼行终363号

上诉人（一审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜开发区惠民路。

法定代表人王晓桥，市长。

委托代理人严世荣，海南凯志律师事务所律师。

委托代理人杨爽，文昌市司法局工作人员。

被上诉人（一审原告）广州皇苑贸易有限公司，住所地广东省广州市天河区南二路29号1101房之一。

法定代表人谭说，总经理。

委托代理人郑芹，海南川海律师事务所律师。

上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因与广州皇苑贸易有限公司（以下简称皇苑公司）土地行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

2018年1月15日，文昌市政府作出文昌市人民政府文府〔2018〕48号《文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称48号决定书），认定皇苑公司名下（2007）第W0300848号国有土地使用权构成闲置土地，决定无偿收回该土地使用权。皇苑公司不服，向一审法院起诉，请求撤销该决定。

一审法院经审理查明，1992年10月21日，原文昌县人民政府作出文府函（1993）441号《关于同意征地兴建光明旅游服务楼的批复》，该批复同意原文昌县土地管理局征用涉案土地并出让给文昌清澜港光明实业有限公司（以下简称光明公司），土地的各项补偿按《征用土地协议书》执行。1993年8月28日，原文昌县土地管理局与光明公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定文昌县土地管理局出让位于××县东侧，面积为6653.7平方米的土地使用权。2000年7月4日，文昌市政府就上述土地给光明公司颁发文国用（2000）字第W0300848号国土证。2007年10月31日，光明公司与皇苑公司签订土地使用权转让合同，约定将上述土地转让给皇苑公司。2007年12月6日，文昌市政府给皇苑公司颁发了文国有（2007）第W0300848号国有土地使用权证，地类用途是旅游，面积是5142.05平方米，即涉案土地。2012年1月20日，皇苑公司取得涉案土地的建设工程规划临时许可证。2013年10月，文昌市政府制作新的文昌市清澜片区控制性详细规划，改变了涉案土地的用地性质，从旅游用地变更为商业金融用地。文昌市政府没有通知皇苑公司涉案土地的控制性详细规划有改变，涉案土地的用地性质也变更的情况。2017年3月25日，文昌市政府对涉案土地进行清理处置外业调查。2017年6月23日，文昌市国土资源局（以下简称文昌国土局）向皇苑公司作出《闲置土地调查通知书》，要求皇苑公司提供资料说明涉案土地未动工开发的原因。2017年8月21日，文昌市住房和城乡规划建设局回复文昌国土局，涉案土地的用地性质分别为防护绿地、商业金融用地，皇苑公司申报的“海景嘉福酒店”项目在2012年取得建设工程规划临时许可证，现该许可证已经失效。2017年9月7日，文昌国土局作出《闲置土地认定书》并送达给皇苑公司。经皇苑公司申请，文昌国土局于2017年10月24日举行涉案土地的听证会。2017年11月23日，文昌市文城镇人民政府回复文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室涉案土地的征收补偿工作已经完成，不存在征地遗留问题。2018年1月15日，文昌市政府作出48号收地决定书，认定涉案土地为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，决定无偿收回涉案土地使用权。

一审法院另查明，涉案土地在交付土地时文昌市政府没有进行“三通一平”。目前，涉案土地上有大量年代久远的椰子树，属于附近村民种植，村民认为政府征地时没有补偿到位。

一审法院判决认为，文昌市政府作出的48号收地决定书认定事实不清。首先，文昌市政府出让土地时应做到“三通一平”，但庭审中文昌市政府明确在交付土地时没有进行“三通一平”，另经过现场勘查，涉案土地上有大量年代久远的椰子树，说明文昌市政府在交付土地时没有对地表进行清理，上述情况是导致皇苑公司至今没有开发土地的原因之一。虽然文昌市文城镇人民政府出具复函称涉案土地的征收补偿工作已经完成，但现场的椰子树和种树的村民称没有补偿到位是事实，文昌市政府的辩称没有依据。其次，皇苑公司于2012年取得了建设工程规划临时许可证，说明皇苑公司有在积极的准备建设工作。但文昌市政府于2013年改变了涉案土地的控制性详细规划且没有通知皇苑公司，由于涉案土地的原用地性质是旅游用地，现变更成商业金融用地，导致皇苑公司无法继续进行开发建设。上述情况都是由于文昌市政府的原因导致涉案土地无法进行开发建设的原因。综上，文昌市政府认定涉案土地闲置的原因是皇苑公司自身的原因，非政府的原因导致属于认定事实错误，主要证据不足，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销48号决定书；案件受理费人民币50元，由文昌市政府负担。

文昌市政府上诉称，一、涉案土地闲置已经超过两年期限。皇苑公司已超过应动工开发日期八年未动工开发建设，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一项的规定，应认定涉案土地为闲置土地。二、一审判决认定事实不清、适用法律错误，造成土地闲置的原因不在政府或是不可抗力，在于皇苑公司。皇苑公司取得涉案土地使用权后至竣工期限2010年12月6日期间未向市规划部门申请办理规划报建手续。在文昌市政府于2013年9月28日批准《文昌市清澜片区控制性详细规划》后，皇苑公司未向国土行政部门申请办理土地改变用途手续，未向规划部门申请办理规划报建手续，涉案土地闲置情形不符合《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条、第十五条规定的情形，应认定为非因政府原因或者不可抗力造成土地闲置。一审法院认定文昌市政府在庭审中明确在交付土地是没有进行“三通一平”存在错误。涉案宗地不存在征地遗留问题，皇苑公司在受让取得涉案土地使用权时应清楚涉案土地地上附着物情况，说明皇苑公司是认可当时的现状。三、48号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。请求：撤销一审判决，改判驳回皇苑公司的诉讼请求。

皇苑公司答辩称，一、涉案土地构成闲置，但系政府原因造成闲置。涉案土地并没有达到“三通一平”的转让条件。皇苑公司是否知道土地没有达到“三通一平”的转让条件，并不能免除文昌市政府在出让土地时的基本义务。二、文昌市政府没有通知皇苑公司涉案土地的控制性规划有改变，也没有通知涉案土地的用地性质改变，导致皇苑公司无法及时将原规划报建的“海景嘉福酒店”项目及时变更，进行下一步开工建设。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

另查明，2017年8月21日，文昌市住房和城乡规划建设局向文昌国土局作出的《关于尽快确认皇苑公司闲置土地规划有关问题的复函》，确认皇苑公司申报的“海景嘉福酒店”项目在2012年1月20日取得《建设工程规划临时许可证》，后经原市规划局同意延期一年，现该许可证已经失效。

本案二审审理中，文昌市政府认可：涉案土地交付给光明公司时没有完成清表工作；皇苑公司于2012年1月20日取得《建设工程规划临时许可证》，系政府同意皇苑公司按照该许可证的要求继续进行开发。

本院认为，文昌市政府与皇苑公司对于涉案土地处于闲置状态均无异议。经审查，一审法院对该问题的认定正确，本院予以确认。根据双方的诉辩意见，本案焦点为：一、涉案土地闲置原因；二、48号决定书是否应予撤销。

一、关于涉案土地闲置原因问题。皇苑公司主张，涉案土地闲置系因政府未完成清表、规划变更等政府原因所致。但是，文昌市政府则认为涉案土地闲置系因皇苑公司自身原因导致。

关于净地出让问题。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”同时，国土资源部在《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，在供应土地时保证供应土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷是国土资源管理部门的义务，国土资源管理部门应当主动作为，及时查清土地权属情况并进行清理，为土地受让人使用土地提供基本的条件。本案中，涉案土地上有大量年代久远的椰子树，属于附近村民种植，村民认为政府征地时没有补偿到位，文昌市政府并未提交证据证明其已经对涉案土地履行了安置补偿、青苗补偿的义务。而且，文昌市政府亦认可从其交付涉案土地给光明公司至今，一直没有完成清表工作。皇苑公司无法对涉案土地进行开发。

关于规划变更问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。经审查，2012年1月20日，文昌市政府向皇苑公司颁发了《建设工程规划临时许可证》，后又经原文昌市规划局同意延期一年。因此，至2014年1月20日之前，该许可证尚未失效。而且，文昌市政府亦认可其同意皇苑公司按照该许可证的要求继续对涉案土地进行开发。由此足以证明，皇苑公司对涉案土地具备开发的意愿。但是，文昌市政府于2013年10月制作了新的文昌市清澜片区控制性详细规划，改变了涉案土地的用地性质，从旅游用地变更为商业金融用地。据此，在《建设工程规划临时许可证》失效之前，涉案土地的控制性详细规划已经变更。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”的规定，文昌市政府也未提交证据证明其修改涉案土地的控制性详细规划征求了皇苑公司意见。皇苑公司无法按照《国有土地使用权出让合同》约定的用途、规划和建设条件进行开发，亦存在一定的政府原因。因此，文昌市政府未完成涉案土地上的清表义务，且变更了涉案土地的用地性质，系造成涉案土地不能进行开发的原因。故文昌市政府上诉称涉案土地并非政府原因导致闲置，与事实不符，本院不予支持。

二、关于48号决定书是否应予撤销的问题。《闲置土地处置办法》第四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定适用于非因政府原因和不可抗力造成土地闲置而政府无偿收回土地使用权的情形，但本案涉案土地闲置系政府原因造成。故文昌市政府依据以上规定，作出48号决定书无偿收回涉案土地，属于认定事实不清且适用法律错误，应予以撤销。一审法院判决撤销该决定，并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人文昌市政府的上诉理由，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  钟垂林

审 判 员  赵道远

审 判 员  刘利红

二○一九年六月十一日

法官助理  夏丽君

书 记 员  王　婉

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。

一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。