最高法院判例：不动产登记案件的适格被告——崔昌进诉梁山县政府、梁山县自然资源局不履行不动产颁证职责案
【裁判要旨】
《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”第二十一条第二款规定：“不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”据此，法定的不动产登记机构是专门从事不动产登记颁证的机构，具有独立的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。县级以上地方人民政府自然资源主管部门被确定为不动产登记机构后，具有办理不动产登记和颁发不动产权属证书的法定职责，是诉不动产登记颁证案的适格被告。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款虽然规定市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。但该职权行使的前提是根据本行政区域内的具体情况，组织对象是包括不动产登记机构在内的各相关行政管理部门，组织方式是采取统一领导和组织协调各部门具体工作的层级管理方式，针对具体行政相对人不动产权利的登记和颁证仍必须由不动产登记机构作出。因此，该职责对行政相对人而言具有工作启动的裁量性、具体实施的过程性、法律效力的间接性和针对群体的不特定性，不符合可诉行政行为的特点，政府是否及如何行使该职权，不属于行政诉讼的受案范围。因此，县级以上地方人民政府不是不动产登记案件的适格被告。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申11424号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：崔昌进，男，1966年7月1日出生，汉族，住山东省梁山县。
委托诉讼代理人：逯见涛，山东居高律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邱亚琪，山东居高律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省梁山县人民政府。住所地：山东省梁山县水泊东路1号。
法定代表人：侯典锋，该县县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省梁山县自然资源和规划局。住所地：山东省梁山县梁济路220号。
法定代表人：王成东，该局局长。
再审申请人崔昌进因诉山东省梁山县人民政府（以下简称梁山县政府）、山东省梁山县自然资源和规划局（原为梁山县国土资源局，以下简称梁山县自然资源局）不履行不动产颁证职责一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁行终1818号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
崔昌进申请再审称，再审申请人原审中提交的证据能够证明再审申请人多次依法向被申请人当面提出申请，也以EMS邮寄方式提出过申请，要求依法办理不动产权证书。被申请人收到申请人的申请之后没有做出任何答复处理。原审判决认定再审申请人没有按照法律法规提供《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定的材料，属于事实认定错误。梁山县从2012年就开始农村土地确权登记发证工作，至2016年开始的不动产发证工作都体现梁山县政府有意向本行政区域内未登记的农村不动产开展实施统一首次登记工作。梁山县政府已经开始了包括申请人所在集体在内的农村土地确权登记发证工作。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条规定：“市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。”依据国家法律法规和政策，梁山县政府被告主体适格，且在本案中即颁发房地一体的不动产权属证中，其法定职责和实际作用是唯一的不可替代的。办证所需要的权属来源、调查等登记材料，也应当依法由梁山县政府、梁山县自然资源局及有关部门组织获取，而不是要求申请人自行提供。原审法院认为《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条只赋予了市、县人民政府在不动产登记方面的相关权限，并未为其设定严格的法定义务，从而否定梁山县政府在本案中的诉讼主体身份、也否定了其在办不动产权登记工作中的法定义务（办理首次登记所需的权属来源、调查等登记材料，由人民政府有关部门组织获取），明显错误。综上，崔昌进依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定申请再审。
本院认为，结合一、二审判决的主要内容和再审申请人的申请再审事由，本案应审查的主要问题是：（一）梁山县政府是否为本案的适格被告；（二）一、二审法院未支持崔昌进的诉讼请求是否正确。
（一）关于梁山县政府是否为本案适格被告的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”第二十一条第二款规定：“不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”据此，法定的不动产登记机构是专门从事不动产登记颁证的机构，具有独立的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。本案中，梁山县自然资源局是梁山县政府确定的不动产登记机构，具有办理不动产登记和颁发不动产权属证书的法定职责，是本案适格被告。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款虽然规定市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。但该职权行使的前提是根据本行政区域内的具体情况，组织对象是包括不动产登记机构在内的各相关行政管理部门，组织方式是采取统一领导和组织协调各部门具体工作的层级管理方式，针对具体行政相对人不动产权利的登记和颁证仍必须由不动产登记机构作出。因此，该职责对行政相对人而言具有工作启动的裁量性、具体实施的过程性、法律效力的间接性和针对群体的不特定性，不符合可诉行政行为的特点，政府是否及如何行使该职权，不属于行政诉讼的受案范围。因此，梁山县政府不是本案适格被告。
（二）关于一、二审法院未支持崔昌进的诉讼请求是否正确的问题。
《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定：“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条第一款规定：“依法取得宅基地使用权，可以单独申请宅基地使用权登记。”第四十一条进一步明确了申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记时根据不同情况应当提交的材料。本案中，崔昌进申请梁山县自然资源局颁发不动产权属证书，属于单独申请宅基地使用权登记，应当按照不动产登记相关法律规定，提出申请并提交相关材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款虽然规定市、县人民政府组织开展宅基地使用权首次登记所需的权属来源、调查等登记材料，由人民政府有关部门组织获取。但并不能因此免除此类首次登记中当事人依照第四十一条规定提供其他相关登记材料的义务，且本案情况并不属于市、县人民政府组织的首次登记，而是单独申请宅基地使用权登记。因此，崔昌进申请梁山县自然资源局颁发不动产权属证书，应当依法申请并提交符合不动产法定登记条件的相关材料。崔昌进虽然主张曾向梁山县自然资源局提出过登记申请，但无充分证据表明其申请符合《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等关于单独申请登记的申请方式及登记材料的规定。据此，一、二审法院未支持崔昌进的诉讼请求并无不当。
需要指出的是，市、县级人民政府虽然对不动产登记申请人没有登记颁证的具体职责，但仍然负有组织领导本行政区域内相关工作的总体职责。梁山县从2012年即开始农村土地确权登记发证工作，表明梁山县政府对辖区内未登记的农村不动产实施统一首次登记工作的积极负责态度。但本案及相关系列案件情况也说明，该项工作的进度与成效与部分群众的期待和需求尚有距离，仍需梁山县政府统筹安排、持续推进辖区内未登记的农村不动产的首次登记工作，保障群众合法权益，消除行政争议根源，巩固社会治理成果。
综上，崔昌进的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回崔昌进的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 肖宝英
审判员 杨 迪
二〇一九年十二月十六日
法官助理 徐 阳
书记员 甄 月