最高法院判例：土地、林业等不动产权属争议的处理原则——白石屯诉鹿寨县政府林业行政登记案

【裁判要旨】

地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采优势证据原则。因此，人民法院对此类权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人权益。在双方当事人均提供历史使用证据但无法提供合法权属证明情况下，地方人民政府按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理与颁证行为，宜充分尊重，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。在判决方式选择上，不能仅因行政处理存在程序瑕疵，即迳行撤销权属处理决定或颁证行为，并责令重新处理。程序瑕疵可以补正的，可以允许行政机关补正或者补强相关证据；虽不能补正或者补强但人民法院根据第三人申请调取证据后能够得出实体合法性结论的，应当根据行政诉讼法第七十四条等规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，避免行政机关和人民法院反复处理和诉讼，防止权属争议久拖不决。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再101号

再审申请人（原审第三人）广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会山柏屯村民小组。

负责人韦祯坤，组长。

委托诉讼代理人宋雨轩，广西创恒律师事务所律师。

委托诉讼代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区鹿寨县人民政府。住所地：广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇创业路2号。

法定代表人王轶，县长。

被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会白石屯村民小组。

负责人韦桂友，组长。

委托诉讼代理人韦仁林，广西涌流律师事务所律师。

委托诉讼代理人韦义天，广西涌流律师事务所律师。

原审第三人肖文清。

再审申请人广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会山柏屯村民小组（以下简称山柏屯）因广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会白石屯村民小组（以下简称白石屯）诉被申请人广西壮族自治区鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府）林业行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终536号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月6日作出（2018）最高法行申6748号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审查明，因实施集体林权制度改革工作，鹿寨县政府于2009年对鹿林证字（2009）第0706001242号林权证（以下简称1242号林权证）和鹿林证字（2009）第0706001243号林权证（以下简称1243号林权证）等所涉地块进行现场勘界。现场勘界至本案所涉林地时，韦贵富、韦仲华作为当时白石屯的队长，吴金晓作为当时白石屯的小组长参加了现场勘界指认，并在林权边界确认表（单位之间）对应相邻单位负责人签名栏内签字确认，并未提出异议。韦贵富、吴金晓、韦仲华三人的身份亦得到了白石屯现任村民小组长韦桂友的认可。鹿寨县政府在核发1242号林权证和1243号林权证的过程中先后组织进行了林权摸底调查、林权现状公示、林权现场勘界、林权勘界确权结果公示等工作，白石屯在公告公示期间均未提出异议。鹿寨县政府于2009年12月27日向山柏屯核发了1242号林权证和1243号林权证。1242号林权证共登记了6个宗地，分别是11号宗地（登记地名为吉占岭、登记面积为591.3亩、登记主要树种为尾叶桉）、12号宗地（登记地名为林丛、登记面积为138.0亩、登记主要树种为马尾松）、15号宗地（登记地名为六正岭、登记面积为73.1亩、登记主要树种为尾叶桉）、16号宗地（登记地名为六正岭、登记面积为149亩、登记主要树种为尾叶桉）、17号宗地（登记地名为哪贡、登记面积为30.6亩、登记主要树种为尾叶桉）、19号宗地（登记地名为哪贡、登记面积为220.7亩、登记主要树种为马尾松）；1243号林权证共登记了3个宗地，分别是20号宗地（登记地名为马沙岭、登记面积为596.5亩、登记主要树种为马尾松）、21号宗地（登记地名为榨油岭、登记面积为541.6亩、登记主要树种为马尾松）、22号宗地（登记地名为陆桥岭、登记面积为358.6亩、登记主要树种为马尾松）。鹿寨县政府对白石屯所诉称的那歪岭林地尚未核发林权证。林业“三定”时期的1983年，鹿寨县政府核发给当时白石屯一队的2520号山界林权证和核发给当时山柏屯一至三队的2517号、2518号、2519号山界林权证均登记了那歪岭、吉占岭、榨油岭地为共有地，登记面积为1025亩，登记编号为临编49号，而附图显示临编49号对应的地名分别为那歪岭、尾吉占岭、榨油岭，并不包括吉占岭。2518号山界林权证登记了编号为临编6号的地块，其中包括了吉占岭，2517号山界林权证、2519号山界林权证和2520号山界林权证则未登记临编6号的内容。尾吉占岭林地在1242号林权证对应登记为19号宗地，榨油岭林地在1243号林权证对应登记为21号宗地。2003年10月23日，山柏屯与第三人肖文清、案外人覃贵强签订《山林土地承包合同书》，山柏屯将那歪岭、榨油岭的林地约830亩发包给肖文清和覃贵强。2004年4月21日，覃贵强将属于自己的承包份额转让给肖文清。白石屯以鹿寨县政府将其与山柏屯共有的那歪岭、吉占岭、榨油岭林地登记于山柏屯的1242号林权证和1243号林权证，违反发证程序为由向一审法院起诉，要求撤销鹿寨县政府颁发给山柏屯的1242号林权证和1243号林权证。

广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，鹿寨县政府具有核发林权证的职责和权力。行政机关作出行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法的，依法应当予以维持。本案中，鹿寨县政府于1983年核发的2517号山界林权证、2518号山界林权证、2519号山界林权证、2520号山界林权证登记那歪岭、吉占岭、榨油岭地为共有地，登记面积为1025亩，登记编号为临编49号，而附图显示临编49号对应的地名分别为那歪岭、尾吉占岭、榨油岭，并不包括吉占岭，且上述1983年核发的山界林权证唯有2518号山界林权证登记了临编6号，其中包括吉占岭，故确认1983年林业“三定”时期登记白石屯与山柏屯共有的林地为那歪岭、尾吉占岭、榨油岭。鹿寨县政府并未对白石屯诉称的那歪岭地核发林权证，故不存在是否应当撤销登记的问题。对尾吉占岭林地和榨油岭林地核发林权证的行为，虽然1983年林业“三定”时期的山界林权证登记了尾吉占岭和榨油岭为白石屯与山柏屯共有，但白石屯未提供证据证明其对争议林地经营管理的事实，且在2009年林权制度改革过程中，鹿寨县政府先后组织进行了林权摸底调查、林权现状公示、林权现场勘界、林权勘界确权结果公示等工作，白石屯在公告公示期间均未提出异议，在现场勘界过程中，时任白石屯的小组长及队长均参加了现场勘界指认、并作为相邻单位的负责人签字确认，未提出异议。综上所述，鹿寨县政府核发1242号林权证和1243号林权证的行为并无不当，白石屯请求撤销涉案林权证没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白石屯要求撤销鹿寨县政府核发给山柏屯的鹿林证字（2009）第0706001242号《林权证》和鹿林证字（2009）第0706001243号《林权证》的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

广西壮族自治区高级人民法院二审认为，从本案查明的事实来看，鹿寨县政府并未将那歪岭列入本案被诉的林权证中，被诉的1242号证中的“哪贡”（尾吉占岭）和1243号证中的榨油岭在林业“三定”时期已经登记为白石屯与山柏屯共有，在山柏屯未能提供证据证明上述共有的山场已进行过分割的情况下,将共有的“哪贡”（尾吉占岭）、榨油岭分别列入1242号证和1243号证颁发给山柏屯，属于颁证行为认定事实不清，对这部分登记内容应予以撤销。关于鹿寨县政府与山柏屯、肖文清提出白石屯代表在林权登记中勘界签字是对共有山场的重新划分的问题，因林地勘界是林权登记程序中的其中一个环节，在未有其它证据证明争议双方对共有的尾吉占岭和榨油岭曾经进行过划分相互印证的情况下，仅凭林权登记中的勘界就认定为对共有山岭的划分证据不足，且白石屯对划分的事实亦不予认可，故对鹿寨县政府与山柏屯、肖文清提出的这一主张，二审法院不予支持。此外，由于本案那歪岭、尾吉占岭、榨油岭在林业“三定”时期已明确为白石屯和山柏屯共有，并由鹿寨县政府分别向双方颁发了《山界林权证》，鹿寨县政府以山柏屯2003年将那歪岭、榨油岭的部分林地对外发包的事实否定林业“三定”时期颁发的《山界林权证》的效力，没有法律政策依据。综上，鹿寨县政府颁发的1242号林权证中对“哪贡”（即尾吉占岭）的登记和1243号林权证中对“榨油岭”的登记认定事实不清，将白石屯与山柏屯共有的尾吉占岭、榨油岭林地登记为山柏屯所有，侵犯了白石屯的合法权益，应予撤销。一审判决认定鹿寨县政府颁证行为合法并驳回白石屯的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销广西壮族自治区柳州市中级人民法院（2016）桂02行初75号行政判决；撤销鹿寨县政府颁发的鹿林证字（2009）第0706001242号《林权证》中关于“哪贡”的林权登记；撤销鹿寨县政府颁发的鹿林证字（2009）第0706001243号《林权证》中关于“榨油岭”的林权登记。

山柏屯不服二审判决，向本院申请再审称：（一）二审法院以被诉的1242号林权证中对“哪贡”（即尾吉占岭）的登记和1243号林权证中对“榨油岭”的登记在林业“三定”时期已经登记为白石屯与山柏屯共有为由，撤销1242号林权证中关于“哪贡”的林权登记，撤销1243号林权证中关于“榨油岭”的林权登记，属于认定事实错误，依法应予以改判。（二）解放后从土改、合作化、“四固定”、林业“三定”至林权制度改革等不同历史时期，一直由山柏屯一方经营管理涉案土地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，涉案土地亦应属于山柏屯所有。（三）2009年集体林权制度改革过程中，鹿寨县政府先后组织进行林权摸底调查、林权现状公示、林权现状勘界、林权勘界确权结果公示等工作，白石屯在公告公示期间均未提出异议，在现场勘界过程中，时任白石屯村民小组的小组长及队长均参加现场勘界指认，并作为相邻单位的负责人签字确认，亦未提出异议。同时，白石屯在2009年集体林权制度改革过程中，也向鹿寨县政府提出林权登记申请并核发林权证，涉案林地也未登记在白石屯已取得的《林权证》范围内。因此，鹿寨县政府向申请人核发1242号林权证和1243号林权证，并无不当。（四）山柏屯于2009年取得1242号林权证和1243号林权证，而白石屯于2016年4月20日才向法院提起诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，请求依法撤销二审判决，维持一审判决，维持鹿寨县政府向山柏屯核发的1242号林权证和1243号林权证。

被申请人鹿寨县政府答辩称：（一）一审法院已作出合法认定，且山柏屯在涉案林地存在长期经营管理事实，至后来依法开展的林改系列确权发证程序，白石屯均未提出异议，白石屯的说法违背事实且无任何法理依据。（二）2009年集体林权制度改革中，山柏屯村民小组七个队作为一个集体，即山柏屯村民小组的名义开展林改工作，通过对本组林权进行摸底调查、林权现状公示、制定林权改革方案等系列工作后，依法进行现场勘界。在勘界至本案涉案林地时，当时白石屯的代表韦贵富、吴金晓、韦仲华三人参加现场勘界指认工作并在林权边界确认表(单位之间)签字确认，后相关材料按照林权制度改革程序要求进行了公示，无异议后，鹿寨县政府依法进行权属确定，并为山柏屯村民小组核发了1242号林权证和1243号林权证。（三）因1243号林权证的21号宗地与白石屯的界线相邻，白石屯的代表作为相邻权利人签字确认。虽然白石屯提供了林业“三定”时期白石屯一队的2520号山界林权证，但在林改工作组对勘界结果公示以及在鹿寨县林业局后续公示等阶段，白石屯并未对1242号林权证和1243号林权证中所涉及宗地的勘界结果提出异议。综上，鹿寨县政府向山柏屯核发1242号、1243号林权证的行为符合《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》规定的发证程序，权源依据清楚，程序合法，并无不当，应合法有效。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。

被申请人白石屯述称：（一）鹿寨县政府在颁发1242号、1243号林权证时，不知道涉案林地“尾吉占岭”、“榨油岭”在1983年林业“三定”时期已颁发过山界林权证，此次发证属于违法重复发证。（二）鹿寨县政府在颁发1242号、1243号林权证过程中，没有依照规定收集林业“三定”时期以来的有关表册、林权证等资料，没有对讼争林地“尾吉占岭”、“榨油岭”的情况进行调查，白石屯也未在勘界图上签字确认，勘界结果仅在山柏屯进行公示等，颁证程序存在违法。（三）山柏屯申请林权登记，并未提供林权权属证明文件，鹿寨县政府违法将涉案林地登记给山柏屯，严重侵犯了白石屯的合法权益。综上，请求维持二审判决，驳回山柏屯的再审申请。

本院认为，本案的争议焦点主要有以下两个问题：一是鹿寨县政府在2009年开展的集体林权制度改革工作中，对被诉的1242号林权证、1243号林权证所涉林地进行的现场勘界、核发新证行为，是否属于对涉案林地权属的重新划分和确认；二是涉案林地的现场勘界、结果公示、登记发证等程序是否合法。

一、关于鹿寨县政府颁发涉案1242号林权证、1243号林权证的性质

新中国成立后，我国集体林权制度先后经历了土改、合作化、“四固定”和林业“三定”等不同历史时期的变革，但是产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍然存在。为了进一步解放和发展林业生产力，发展现代农业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月8日，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定在全国范围内开展新一轮的集体林权制度改革。这次改革的主要任务是明晰产权、勘界发证，并在此基础上放活经营权、落实处置权、保障收益权。此后，中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府制定《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（桂发〔2009〕2号），全面推进广西的集体林权制度改革工作。根据上述意见规定，鹿寨县政府于2009年开始实施集体林权制度改革工作，并对本案中被诉的1242号林权证、1243号林权证等所涉地块进行现场勘界、核发新证。由此可见，鹿寨县政府于2009年开展的集体林权制度改革，是在全国范围内开展的集体林权制度改革的一部分，是对解放后历次集体林权制度改革的延续和深化，通过对集体林权的再次勘界、确认和颁证，以有效解决集体林权制度中存在的产权不明晰、经营主体不落实等问题。因此，鹿寨县政府在此次开展的集体林权制度改革工作中，对被诉的1242号林权证、1243号林权证所涉林地进行的现场勘界、核发新证行为，属于对涉案林地权属的重新划分和确认。鹿寨县政府也有权根据事实和法律作出与土改、合作化、“四固定”和林业“三定”时期的相关历史权属凭证不完全一致的确权和颁证。当然，土改、合作化、“四固定”和林业“三定”时期的相关历史权属凭证仍应作为确定权属的重要依据；无相反证据或者法定理由，对权属的重新划分和确认应当保持稳定并与上述历史权属凭证一致。被申请人白石屯主张争议林地1983年林业“三定”时期已颁发过山界林权证，此次发证属于违法重复发证的主张，系对本轮集体林权制度改革中确权颁证规定的误解。

二、关于涉案林地的现场勘界、结果公示、登记发证等程序是否合法

根据颁证时适用的《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》（以下简称《发证办法》）的规定，确权发证程序包括准备工作、制定方案、外业勘界、签订合同、登记发证、资料建档等，其中在登记发证环节，申请林权登记时应提交《林权现场勘界图》等材料。《发证办法》第三十四条、第三十五条规定，单位之间的勘界需工作组组织相关权利人到实地进行核实，在现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认，相关权利人对权属界线有争议的，由驻村林改工作组初步调解，调解不成的，由纠纷调处组按权属争议处理。《广西壮族自治区全面推进集体林权制度改革工作方案》中“权属审核”部分规定，集体经济组织或其他单位申请林权的，在相关的集体经济组织或其他单位公示。本案中，经原审查明，涉案林地登记发证过程中，鹿寨县政府先后组织实施了林权摸底调查、林权现状公示、林改工作方案公示、林权现场勘界、林权勘界确权公示、林权登记公示、林地使用权登记公示等工作。在现场勘界过程中，白石屯村民小组时任队长韦贵富、韦仲华和小组长吴金晓均参加了现场勘界指认，并在林权边界确认表（单位之间）对应相邻单位负责人签名栏处进行签字确认，且至今未提出异议，签字人的身份亦得到现任白石屯村民小组长的认可。在勘界等前置程序完成后，林改小组对涉案林权证进行了公示，在公示期间，白石屯亦未提出异议。综上可知，鹿寨县政府依照广西壮族自治区关于此次集体林权制度改革的方案要求，组织实施勘界发证工作，白石屯时任队长、小组长参与现场勘界指认，并作为相邻单位负责人签字确认，且在公示期间未提出异议，鹿寨县政府据此向山柏屯核发1242号林权证、1243号林权证，并无不当。本案发生后，白石屯亦未提供有效证据证明其对涉案林地经营管理的事实。因此，一审判决驳回白石屯要求撤销鹿寨县政府颁发涉案林权证的诉讼请求正确，二审判决撤销涉案1242号林权证中关于“哪贡”（尾吉占岭）的林权登记和1243号林权证中关于“榨油岭”的林权登记不当，本院予以纠正。总之，地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采优势证据原则。因此，人民法院对此类权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人权益。在双方当事人均提供历史使用证据但无法提供合法权属证明情况下，地方人民政府按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理与颁证行为，宜充分尊重，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。在判决方式选择上，不能仅因行政处理存在程序瑕疵，即迳行撤销权属处理决定或颁证行为，并责令重新处理。程序瑕疵可以补正的，可以允许行政机关补正或者补强相关证据；虽不能补正或者补强但人民法院根据第三人申请调取证据后能够得出实体合法性结论的，应当根据行政诉讼法第七十四条等规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，避免行政机关和人民法院反复处理和诉讼，防止权属争议久拖不决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终536号行政判决；

二、维持广西壮族自治区柳州市中级人民法院（2016）桂02行初75号行政判决。

一、二审案件受理费各50元，由一审原告广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会白石屯村民小组负担。

本判决为终审判决。

审判长　　耿宝建

审判员　　杨志华

审判员　　刘艾涛

二〇二〇年六月二十四日

法官助理    徐  超

书记员    张燕清

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。

3.中华人民共和国森林法

第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。