南通中院裁判：强拆应依法进行——乐天伦农庄诉三余镇政府行政强制案

【裁判要旨】

全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。虽然行政机关拆除违法建筑是基于“大棚房”问题进行整治，但行政机关应当依法进行，这是依法行政的基本要求。

（1）“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。否则，可能因超越法定职权而被确认违法。

（2）根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。否则，违反法定程序。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政 判 决 书

（2020）苏06行终467号

上诉人（原审被告）南通市通州区三余镇人民政府，住所地南通市通州区三余镇人民路86号。

法定代表人陈志华，镇长。

应诉负责人朱卫东，副镇长。

委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）南通乐天伦休闲农庄，住所地南通。

投资人李新，总经理。

委托代理人单鸣姝，江苏金平川律师事务所律师。

委托代理人蔡卫华，江苏金平川律师事务所律师。

上诉人南通乐天伦休闲农庄（以下简称乐天伦农庄）因诉被上诉人南通市通州区三余镇人民政府（以下简称三余镇政府）行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初803号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2013年3月15日，李新与南通滨海园区大乐村经济合作社签订《土地租用协议》，约定租用南至新平海路绿化带北侧，北至原大乐村5-6组横路南侧（除民宅外），东至三余竖河，西至团结路东侧，面积共142亩土地建设休闲农庄。4月18日，李新以南通市大乐休闲农庄（乙方，后实际注册为乐天伦农庄）名义与南通滨海园区社会管理局（甲方）签订《项目投资意向协议书》，约定在大乐村平海公路北侧、三余竖河西侧约200亩范围投资建设休闲农庄，分二期建设，总投资约1亿元人民币，在2013年4月底前农庄内的生活、生产、办公设施动工建设，部分绿化栽植，年底前生活、办公设施竣工，甲方协议出租方大乐村做好土地流转工作，乙方必须按照本协议约定的土地用途进行开发建设，不得擅自改变土地用途，在条件具备时，甲方协助乙方办理征用手续等内容。2014年，乐天伦农庄建设了八角亭楼房、门楼、水泥路、河道保滩等建筑物、固化道路等（其中八角亭楼房等建筑面积852平方米，固化面积1933平方米。）

2018年9月14日，农业农村部、自然资源部作出《印发<关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案>的通知》，明确为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。清理整治范围主要包括：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。9月21日，江苏省农业委员会、江苏省国土资源厅作出《关于印发<开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案>的通知》，对专项清理整治行动作出了具体部署，同时明确依照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等相关法律法规，以及国土资源执法监管共同责任机制要求，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，在各级政府的组织领导下，国土资源部门要依法依规从严查处。2019年2月2日，南通市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组作出《关于扎实做好“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的意见》，要求各地在3月20日前必须依法依规完成整治整改任务。

2019年2月15日，三余镇政府、通州湾示范区国土分局向乐天伦农庄作出《通州湾示范区“大棚房”问题整改通知书》（以下简称整改通知书），主要内容为：乐天伦农庄的八角型楼房等被确定为“大棚房”问题，请按“大棚房”专项清理整治行动要求，迅速制定整治整改方案，并在2月25日前整改到位，否则将予以帮拆。同日，三余镇政府又向乐天伦农庄作出整改通知书，内容同前述整改通知书，但要求在2月28日前整改到位。3月6日，三余镇政府作出《通州湾“大棚房”问题整治催告通知书》（以下简称催告通知书），内容为:因乐天伦农庄未在整改通知书规定的期限内拆除二层八角型楼房及门楼，现催告在收到本通知书后于2019年3月7日前自行拆除，逾期未履行，通州湾示范区管委会将组织进行帮拆。3月7日，乐天伦农庄就三余镇政府2月15日作出的整改通知书提起诉讼。3月24日，三余镇政府组织人员拆除了八角亭楼房、门楼、水泥路、河道保滩等建筑物和固化的道路、场地。6月25日，乐天伦农庄撤回曾对三余镇政府作出的整改通知书的起诉，提起本案诉讼，请求确认三余镇政府三余镇政府2019年3月24日强制拆除乐天伦农庄内八角亭楼房、门楼、道路、河道保滩的行为违法。

一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是被诉强制拆除行为是否合法。

“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。本案被诉行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。乐天伦农庄承认案涉建筑所占用土地没有办理农用地转用审批手续，建造的房屋亦未办理建设规划许可手续，但认为应当由土地行政管理部门按照法定程序实施处罚并拆除。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。

程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论三余镇政府是否具有强制拆除案涉建筑的法定职权，实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。三余镇政府未给予乐天伦农庄陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认三余镇政府实施拆除行为违法。

需要特别指出的是，土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案三余镇政府的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，法院确认三余镇政府实施拆除行为违法并不意味着对土地违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对土地违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。

据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认三余镇政府强制拆除乐天伦农庄内八角亭楼房、门楼、道路、河道保滩的行为违法。

三余镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，“大棚房”问题系国家专项整治行动，三余镇政府根据上级政府关于“大棚房”问题专项清理整治的政策文件执行，并无不当。政策系作为实现公共管理目标而制定的行为规范和行动准则，能够填充法律空白，弥补法律规范的缺失，亦为社会治理所需。三余镇政府首先告知乐天伦农庄相关建筑属于“大棚房”问题，并发出整改通知，乐天伦农庄在接到整改通知后，经催告逾期不整改，三余镇政府根据规定予以拆除，程序正当，行为合法。

被上诉人乐天伦农庄辩称，法无授权不可为，土地管理法第五条明确规定，对农用地上的违法违章建筑的查处职责在县级以上土地行政主管部门，三余镇政府属于一级人民政府，土地管理法并未授权三余镇政府行使该职责。三余镇政府实施拆除行为之前并没有按照行政强制法的规定，给予乐天伦农庄催告以及陈述申辩的权利，而是在乐天伦农庄对其所作决定不服提起诉讼时实施了拆除行为，更是一种违法行为。综上，请求法院驳回三余镇政府的上诉请求。

本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为，三余镇政府对于其实施了案涉拆除行为的事实不持异议，本案的争议焦点在于案涉拆除行为是否合法。

本案中，虽然三余镇政府拆除乐天伦农庄的相关建构筑物是基于“大棚房”专项整治，乐天伦农庄也未提供任何证据证明被拆除的建构筑物系依法经审批建设的合法建筑，但三余镇政府对乐天伦农庄的“大棚房”问题进行整治，对乐天伦农庄违法建设行为进行查处应当依法进行，这是依法行政的基本要求。三余镇政府在向乐天伦农庄发送整改及限期拆除的催告通知，而乐天伦农庄并未按要求自行拆除的情况下，组织人员实施的拆除行为属于强制拆除行为。因此，三余镇政府实施该行为应当根据《行政强制法》的相关规定进行。我国行政强制法规定，行政机关实施行政强制，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。一审法院已对行政强制法中有关行政强制的实施条件和程序规定作了具体阐述，不再赘述。本案中，三余镇政府并未针对乐天伦农庄的违法建设行为作出相应的处理决定，在实施强制拆除前也未依照行政强制法的规定履行相应程序，一审判决认定被诉拆除行为违法具有事实和法律依据。三余镇政府所提出的相关文件要求在2019年3月20日前拆除不能成为三余镇政府违法实施拆除行为的正当理由。

综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。上诉人三余镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市通州区三余镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 　刘海燕

审 判 员　 刘羽梅

审 判 员 　郁　娟

二〇二〇年十一月二十三日

法官助理　 张娟娟

书 记 员　 陆　颖

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；