最高法院判例：不能以安置补偿协议系在征地批复作出前签订为由认定其无效——庄金荣、程金奇诉仙游县政府行政协议案

【裁判要旨】

1.对于2015年5月1日新行政诉讼法施行之前形成的“因房屋补偿、安置协议产生的纠纷”，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条的规定，应通过民事诉讼解决，但如果当事人就此提起民事诉讼时，人民法院已经以不属于民事案件为由裁定驳回起诉，故该案以行政案件进行处理并无不当。

2.虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。但考虑到该司法解释的施行日期为2018年2月8日，一审法院在此之前已经作出一审判决，且《行政诉讼法》本身对受理行政行为无效诉讼的时间节点未作明确规定，故法院对本案进行实体审理并无不当。

3.由于行政诉讼法对行政协议案件的审理规定的较为原则，根据当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，审理行政协议案件可以参照民事法律规定。根据《合同法》第五十二条的规定，认定合同无效的核心要件是欺诈、胁迫、恶意串通、具有非法目的、损坏社会公共利益、违反法律、行政法规的效力性强制性规定等。虽然《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，土地行政主管部门负责补偿安置工作，但前述关于顺序的规定应当理解成类似于民事诉讼中的“管理性强制性规定”，而不是“效力性强制性规定”。因此，在征地批复作出前签订安置补偿协议，不能据此认定安置补偿协议无效。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申866号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：庄金荣，男，1947年4月6日出生，汉族，住福建省仙游县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：程金奇，女，1951年10月19日出生，汉族，住福建省仙游县，系庄金荣之妻。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省仙游县人民政府。住所地：仙游县鲤城镇八二五大街**。

法定代表人：吴国顺，该县人民政府县长。

一审第三人：福建省仙游县鲤南镇玉田社区居民委员会。住。住所地：仙游县鲤南镇玉田社区居委会海亭路**/div>

法定代表人：黄金平，该居民委员会主任。

再审申请人庄金荣、程金奇诉被申请人福建省仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）行政协议一案，福建省宁德市中级法院于2017年12月25日作出（2017）闽09行初171号行政判决：驳回庄金荣、程金奇的诉讼请求。庄金荣、程金奇不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年12月13日作出（2018）闽行终242号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。庄金荣、程金奇仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

庄金荣、程金奇向本院申请再审，请求撤销二审判决，改判确认仙游县政府委托福建省仙游县鲤南镇玉田社区居民委员会（原仙游县鲤南镇玉田村民委员会的权利、义务由现仙游县鲤南镇玉田社区居民委员会继受，以下简称玉田村委会）与庄志高于2009年4月14日签订的《房屋拆迁货币补偿自行安置协议书》无效。主要事实和理由为：1.涉案协议书违反法定程序且缺乏依据，应确认无效。仙游县政府在征收土地申报未被批复前就组织实施征收土地行为，且仙游县政府未提供证据证明签订协议时庄志高提供有效权属证明或其他证明。2.仙游县政府提供的征地批复显示，征收涉案房屋属于征收集体土地上的房屋，故仙游县政府以征收国有土地上房屋的法律依据与庄志高签订的涉案协议无效。3.涉案房屋属庄金荣、程金奇夫妇所有，庄志高无权处分，庄金荣、程金奇没有予以追认，且仙游县政府也未提供证据证明庄金荣、程金奇对庄志高签订协议的行为进行追认，故涉案协议书应确认无效。4.原审判决以所谓的农村惯例做法作为证据规则，违背了证据的基本裁判规则。

本院认为：本案的核心问题是庄金荣、程金奇提起的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围以及涉案安置协议的效力。

首先，本案中，庄金荣、程金奇诉请确认其儿子庄志高生前与第三人玉田村委会签订的《房屋拆迁货币补偿自行安置协议书》无效。从一审法院查明的事实看，2009年4月，第三人玉田村委会受鲤南镇开发区管理委员会委托，作为拆迁实施单位与庄志高签订了前述协议。虽然根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条的规定，因房屋补偿、安置协议产生的纠纷在当时应通过民事诉讼解决。但考虑到庄金荣、程金奇在2016年就此提起民事诉讼时，仙游县人民法院已经以不属于民事案件为由裁定驳回起诉，故本案以行政案件进行处理并无不当。

其次，虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。但考虑到该司法解释的施行日期为2018年2月8日，一审法院在2017年12月已经作出一审判决，且《中华人民共和国行政诉讼法》本身对受理行政行为无效诉讼的时间节点未作明确规定，故一审、二审法院对本案进行实体审理亦无不当。

再次，由于行政诉讼法对行政协议案件的审理规定的较为原则，根据当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，审理行政协议案件可以参照民事法律规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，认定合同无效的核心要件是欺诈、胁迫、恶意串通、具有非法目的、损坏社会公共利益、违反法律、行政法规的效力性强制性规定等。关于庄金荣、程金奇提出的在征地批复作出前即签订安置协议，据此可以认定安置协议无效的意见，本院经审查认为，虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，土地行政主管部门负责补偿安置工作，但考虑到涉案房屋至一审时仍未拆除以及补偿、安置标准在一定期限内的相对固定，前述关于顺序的规定应当理解成类似于民事诉讼中的“管理性强制性规定”，而不是“效力性强制性规定”，不能据此认定安置协议无效。对于涉案安置协议内容本身，亦未发现符合前述合同法规定的无效情形。

综上，庄金荣、程金奇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人庄金荣、程金奇的再审申请。

审判长　　李绍华

审判员　　何　君

审判员　　朱宏伟

二〇二〇年四月二十七日

书记员　　朱　萌