韩国学者谈韩国总统选举制度 ︱ 中法评 · 独家首发

孙汉基

韩国釜山人，法学博士

韩国宪法学会国际理事

中南民族大学法学院教师

《普鲁塔克英雄传》中写道: “不管是什么样的政府，有一个政府总比无政府状态要好”，这句话充分体现了国民对政府寄予殷切希望。人们通常认为，政府是为了给国民带来幸福而存在。这是因为只有让人们相信这一点，才能成立政府。野心勃勃的政治家们为了组建政府而捏造一系列虚假承诺，国民知道政治家为了讨好选民口不择言，却依然怀揣着一线希望。

这里的“政府”是指国家。虽然从韩国宪法的结构来看，政府是指行政部，但是仍把政府视同国家。究其原因，可能是因为韩国实行总统制，包括总统在内的行政部规模庞大，使人们习惯于将政府视同国家。因此，韩国宪法第四章的题目是“政府” 而非“行政部”。

因宪法法院作出朴槿惠前总统罢免决定，韩国面临总统缺位的紧急情况，第19届韩国总统选举由原定的2017年12月提前至5月9日举行。5月是玫瑰盛开的季节，因此韩国将今年5月举行的大选称为玫瑰大选。

韩国《宪法》第66条第1款规定：“总统是国家元首，对外代表国家”。第66条第4款规定：“行政权属于以总统为首的政府”。“总统由国民以普通、平等、直接、秘密选举来选出”。(第67条第1款)政府和国会之间的不信任或解散权不被认可。从这里可以看出，韩国宪法采用总统制政府形态。

众所周知，在总统制国家，谁当总统是关系到国家和民族前途命运的大事。现任美国总统特朗普，还有韩国前总统朴槿惠弹劾事件，都是活生生的例子。即便在实行半总统制的法国，哪位候选人当选总统，也是备受世界关注的热点话题。

但是调查结果显示，除总统制发源地美国以外，引进总统制的国家当中，没有一个国家能够很好的运用总统制，韩国也是如此。而且与美国相比，韩国的总统制其实是一种“帝王式总统制”，三权分立所象征的权力平衡与相互牵制原理无法得到充分运用，这是众所周知的事实。

从历任韩国总统的国政运营方式来看，把国民暂时向其赋予的权力当作自己的所有物，恣意行使权力(权力私有化), 将真正的权力主体--国民当作客体(主客体颠倒)的问题屡见不鲜。可能由于这个原因,历任韩国总统结局暗淡，迄今为止没有一个人在掌声和鲜花中离开青瓦台。朴槿惠前总统甚至成为韩国历史上首位在任期内被罢免的总统，现正收押在拘留所。

总统任期即将期满时，应该举行下一任总统选举。在总统任期结束前确定下一任总统当选人，才能避免总统缺位情况发生。而且，其间要留出一定的缓冲时间，以便以新任总统当选人为核心的新政府进行政权交接工作。

韩国《宪法》规定“总统任期即将期满时，于任期期满70日至40日前选举下一任总统。”(《宪法》第68条第1款)公职选举法对此作出具体规定，“将前任总统任期最后70天的第一个星期三指定为总统选举日。”(《公职选举法》第34条第1款第1号)

但是，此次韩国总统选举是在依照宪法法院弹劾决定罢免前总统，总统缺位情况下举行的补缺选举。因此，应当在确定弹劾次日起60天内举行总统选举。(《宪法》第68条第2款、《公职选举法》第35条)朴槿惠前总统于3月10日被弹劾，因而总统选举日期应在4月29日到5月9日之间。第19届总统选举最终定于2017年5月9日举行。

（一） 总统被选举权

“截至选举日，在韩国居住5年以上，且年龄超过40岁的国民享有总统选举被选举权。”(《宪法》第67条第4款、《公职选举法》第16条第1款)但是，如有法律规定的情形，比如被宣告判处禁锢以上刑罚，且刑罚尚未失效的，即使在韩国居住5年以上，且年龄超过40岁，也没有被选举权。(《公职选举法》第19条)

韩国规定年龄超过40岁才能当总统，根据笔者分析，这是东方思维模式的体现，按东方的思维模式，到了一定年龄的人才能胜任总统工作。不过笔者认为，竞选总统不应该有年龄限制。如果国民支持，即使未满40岁，也能当总统。

比如，卡斯特罗在30多岁时领导古巴革命，当上了古巴的最高领导人。如果当时古巴和韩国一样设置年龄门槛，卡斯特罗有可能当不上最高领导人。法国新任总统候选人埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）也是如此，他出生于1977年12月21日出生，未满40岁。

（二）选举人推荐总统候选人

总统候选人可以以政党推荐候选人或独立候选人身份参加竞选。韩国是一个政党政治根深蒂固的国家，独立候选人当选总统的可能性微乎其微。政党的党员参选总统，须经所在政党推荐，独立候选人须经3500人以上6000人以下选民推荐，这些选民应来自5个以上市道，每个市道推荐该独立候选人的登记选民人数应超过700人。(《公职选举法》第47条、第48条)除国会议员以外，公务员等候选人资格限制职务人员在选举日前90天内辞去职务，才能进行候选人登记。(《公职选举法》第53条)

（三） 总统选举保证金(寄讬金)

总统候选人登记时，应当向管辖选区选举管理委员会缴纳3亿韩元的保证金。(《公职选举法》第56条第1款第1号)收取保证金的目的是为了防止候选人过多过滥。过去保证金金额为5亿韩元，2008年宪法法院作出宪法不合致决定，将保证金金额下调至3亿韩元。国会议员也是通过选举获得民主正当性，而国会议员的选举保证金只有1500万韩元。3亿韩元不是小数目，3亿韩元的保证金可能会成为过度限制国民的公务担任权特别是总统被选举权的因素，因此有必要作适当调整。

从国外经验来看，美国、法国、德国、意大利等国家没有保证金制度。在英国，国会议员候选人需缴纳600英镑的保证金，如果候选人在选举中获得5%的有效选票，这笔钱就将退还给候选人。

在韩国，如果候选人当选总统，或者死亡，或者获得15%以上有效选票，将在选举日后30天内全额退还保证金。候选人获得10%以上15%以下有效选票的，退还保证金的50%。候选人得票率不足10%，保证金不予退还。不予退还的保证金归国家或地方自治团体所有。(《公职选举法》第57条)

（四）总统选举费用限制

为了保证选举的公正性，候选人应该在法定经费范围内使用选举费用。选举费用是指，在选举中为了选举活动而投入的金钱、物品、债务和其他具有财产价值，且由候选人负担(政党推荐的总统候选人由该政党负担)的费用。

韩国《宪法》第116条第2款规定：“除法律规定的情形外，与选举有关的经费不得让政党或候选人负担”，采用选举公营制。选举公营制旨在为那些有能力但缺少资金的人们提供参加竞选的机会，保证每位候选人在选举活动中机会均等，防止竞选过热，确保选举的公正性。候选人符合一定条件时(当选总统等)，国家为候选人提供选举费用补贴。美国没有这方面的限制，因此，实际上除非候选人非常有钱，否则无法当选美国总统。

在第19届韩国总统选举中， 每位候选人可以使用的选举费用为509.94亿韩元(总统选举费用 = 人口数量 × 950韩元)。(《公职选举法》第121条第1款第1号)和保证金一样，候选人的得票率符合一定条件时，按规定比例补贴选举费用。(《公职选举法》第122条之2)

一般来说，总统选出方式根据政府形态不同而有所不同。政府形态分为总统制和议员内阁制，在总统制国家，为了向总统赋予民主正当性而举行直选。在议员内阁制国家，总统基本上是象征性、礼节性职位，因此无须举行直选。美国实行总统选举人团制度，由选举人团选出总统，但实际上总统选举人团制度的运作与直选制相同。

（一）原则上实行直选制，特殊情况实行间选制

韩国《宪法》第67条第1款规定：“总统由国民以普通、平等、直接、秘密选举来选出”，总统由国民直接选举产生。总统和国会一样，都是国民代表机关，在采用总统制政府形态的国家，直接选出总统的目的是为了确保总统行使权力的民主正当性。

针对虽然实际发生的可能性很小, 但并非完全不可能的情况，规定：“如最高得票人为2人以上时，以在国会在籍议员过半数出席的公开会议中取得多数票者为当选者。”(《宪法》第67条第2款)，采用国会间选制。但是笔者认为，国会间选制与总统直选制不符，而且由于“最高得票人为2人以上”的偶然因素而改变总统获得民主正当性的源泉，是难以理解的，因此，这时候也应该由国民直接选出总统。

针对实际发生的可能性很小的另一种情况，《宪法》第67条第3款规定：“总统候选人为1人时，其得票数不超过有选举权人总数的三分之一，则不得当选。”

此外，19岁以上韩国国民享有韩国总统和国会议员选举权。(《公职选举法》第15条第1款)

（二）相对多数选举制

在现行选举制度下，不论得票率多少，得票最多的候选人便可当选。因此，如果候选人过多过滥，就会出现得票少却还能当选的情况。只得到少数选民支持的候选人当选，意味着多数选民反对的候选人当选总统，因此选民基础薄弱，民主正当性也就有问题。为了解决这些问题，有些人建议采用决选投票——绝对多数制，笔者认为这个建议妥当。

（一） 当选总统

中央选举管理委员会将获得多数有效选票的候选人确定为总统当选人。总统的任期从前任总统任期期满后的次日零时开始。(关于总统职务交接的法律附则第3条)

（二）总统当选人

总统当选人是当选总统职务的人，不仅要保护其人身安全，而且还要明确总统当选人的地位和权限。尤其是，要提供相关人力和物力资源，以便总统当选人顺利进行总统职务交接工作。只有这样，才能保持国政运营的连续性和稳定性。

为此，韩国制订了“关于总统职务交接的法律”，依照该法，设立总统职务交接委员会，该委员会辅佐总统当选人，负责处理与总统职务交接有关的工作。(关于总统职务交接的法律第10条)

总统当选人自被确定为总统当选人之时起，到总统任期开始的前一天享有总统当选人地位，并拥有总统职务交接所需的权限。(关于总统职务交接的法律第3条)

总统当选人可以在总统任期开始前提名国务总理候选人和国务委员候选人，以便履行国会人事听证程序。(关于总统职务交接的法律第5条)

但是，此次大选情况特殊，因总统缺位，总统当选人可以立即就任总统职务。新政府无须经过总统当选人阶段，因此不能设立负责总统就任前准备工作的交接委员会。

（三）总统就任与任期

总统当选人就任总统职务，获得总统身份并履行职务。 但是，总统的工作是从“前任总统任期期满后的次日零时” 开始。因此，总统就任仪式实际上是在总统就任后才举行，就任仪式并不是任期开始的条件。在就任仪式上，总统作如下宣誓。

韩国《宪法》第70条规定：“总统任期为五年，不得再任”。这里的“不得再任”是指，总统只能做一任，区别于“不得连任”。禁止再任的目的是为了以韩国宪政史为借鉴，避免长期执政造成弊害的情况再次发生。不仅如此，为延长总统任期或变更连任的宪法修订，对于该宪法修订提案当时的总统不具有效力。(《宪法》第128条第2款)

上述规定旨在避免长期执政造成弊害，不过笔者认为，该规定已经完成了时代使命。在当前环境下，韩国不可能再次出现独裁者。虽然单任制可以让总统在任期内秉持信念履行职务，但是笔者认为，改为连任制，每届任期4年，最多只能连任一次(共8年)更为妥当，这样既能为国民提供对总统进行审判的机会，又能引导总统以负责任的态度进行国政运营。

（一）选举诉讼

选举人、政党或候选人对总统选举的效力有异议，可以自选举日起30天内，以中央选举管理委员会委员长为被告向大法院提起选举诉讼。(《公职选举法》第222条第1款)

（二）当选诉讼

政党或候选人对当选的效力有异议，可以从当选决定之日起30天内，以当选人为被告向大法院提起当选诉讼。(《公职选举法》第223条第1款)

最近韩国陷入内外交困的境地，不久前，在任总统遭罢免后被拘捕，这在韩国宪政史上尚属首次。因此，在此次大选中谁当选总统，是关系到韩国前途命运的大事。面临重大选择之际，从历史经验看总统应该具备的品德，有着非常重要的意义。

唐代史学家吴兢著的《贞观政要》记载了唐太宗时代的政治，《贞观政要》是政治实践的指南，是韩国、中国等国家统治者的必读之书。书中摘录了唐太宗与魏征的对话，魏征忠言直谏：“君，舟也；人，水也；水能载舟亦能覆舟”，告诫唐太宗要敬畏百姓，为百姓而施政。

韩国自政府成立以来先后经历了工业化和民主化进程，在当前形势下，正义、福利国家、第四次工业革命等成为新的时代精神。韩国推翻李承晚、朴正熙、全斗焕等独裁者，开启民主政治已近30年，但现在韩国国民对不正义的不满情绪仍然大于对正义的满意情绪，笔者认为，这可能就是韩国国民对韩国政治感到失望和不满的原因。也就是说，“水”足可以让“船”安稳地航行，但是“船”从来没有好好航行过。

纵观当前韩国局势，韩国亟需一个既能根除积弊，又能面向未来提出国家愿景的领导人。中国有句古话：“故舆人成舆 ，则欲人之富贵，匠人之成棺，则欲人之夭死也，非舆人仁而匠人贼也，人不贵则舆不售，人不死则棺不买，情非憎人也，利在人之死也。”。

战国时代的思想家韩非子认为，人的本性是逐利的“好利之性”，而注重名声的“好名之心”也是人的本性。韩非子主张，只有洞察这两个本性，才能席卷天下。著有《君主论》的马基雅维利也持类似观点，马基雅维利认为，改革者的难处在于，“既得利益者很容易成为敌人，将在新秩序中受益的人却只是不冷不热的维护者”。也就是说，支持改革的人害怕既得利益者，对变化没把握，因而感到犹豫。

阿诺德·约瑟夫在1940年代发表的《历史研究》中讲述了人类历史上26个文明的的兴起与衰落原因。他认为，比起外侵等外部因素，是否拥有能够提出新愿景的领导人，才是影响文明或国家兴衰的关键因素。他以出埃及记中的摩西为例，指出当一个种族的领导人提出新愿景，挑战逆境时，文明得到了发展。领导人拘泥于过去的习惯或传统时，文明就会开始衰落。

在2012年12月19日举行的第18届总统选举中，韩国国民选出朴槿惠前总统，翻开了新的历史篇章。但是，朴槿惠前总统在任期间，代议民主主义失败，留下了一段不光彩的历史。韩国亟需改变，而每一个改变都应该以“尊重宪法精神”为立足点。

韩国今天举行第19届总统选举，新任总统应该以尊重人的尊严来对待每一个国民，以宪法的基本价值为纽带，将持有不同意见的国民团结起来，让国民感到幸福感和安全感。特别要铭记，权力的源泉在于国民。

体现韩国宪法精神的两个条文要时刻记心头，那就是韩国《宪法》第1条(第1条①大韩民国是民主共和国。②大韩民国的主权在于国民，一切权力来自国民。)和第10条(所有国民拥有人的尊严和价值，并享有追求幸福的权利。国家有义务确认和保障个人拥有的不可侵犯基本人权)。