苏宇：区块链治理之现状与思考 | 中法评

苏宇

中国人民公安大学助理教授

区块链浪潮的兴起在国内外已是有目共睹。自2018年以来，蚂蚁金服、京东金融、腾讯、百度、360、京东、万达、美图、暴风等上市公司密集入局区块链，涉及云服务、食品溯源、内容、游戏等多个领域。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等国有商业银行也纷纷开始探索区块链相关业务。

尽管受到不同程度的监管和限制，数字代币和智能合约的潮流在海外依然势不可当。截至2018年4月底，全球ICO（代币首次发行）历史总金额已达到128亿美元。仅2018年前4个月ICO总值即是2017年全年ICO总值的1.28倍。

无疑，区块链的浪潮由市场主体最先推动，更渐有发展成独立社会治理空间之势；但更加明确的是，区块链的发展离不开主权国家的认可与支持，政府的监管或治理立场对区块链的发展前景至关重要。我国政府对区块链亦保持着密切关注，区块链的治理思路虽未完全成型，但亦已渐显轮廓。

中国的区块链如何形成自身的治理模式及制度框架，将决定区块链会给我们的社会生活及经济秩序带来何种深远的影响，值得密切关注。

区块链的本质是分布式账本（distributed ledger），自诞生之日起，就以数据的可追溯性和防篡改性赢得市场的认同。可追溯性主要通过时间戳技术实现，而防篡改性主要通过非对称加密算法实现，以安全散列算法（Secure Hash Algorithm，即哈希函数SHA）为核心的加密技术是保证区块链上数据不被篡改的技术内核。

区块链中所有区块的信息将在各个参与节点中进行分布式存储，已确认的区块将由哈希函数等加密算法进行强有力的保护。

区块链的密码学基础是哈希函数，它有抗原像攻击、抗第二原像攻击、抗碰撞攻击三种性质，对于输出长度为n的哈希函数，实现三种攻击要求的理论计算复杂度在2n/2至2n之间，易言之，从当前的哈希数回溯猜中上一个哈系数的概率极低，以至于可能性几乎为零。

因此，区块链单向延伸，而且此前的数据几乎不能被改写。在此基础上，区块链通过一定类型的共识算法承认新的区块加入主链、维护节点之间的一致性，形成了多中心的防篡改数据集。

具有这些特征的区块链又可以分为公有链和私有链。

所谓“公有链”（public chains）和“私有链”（private chains），实际上基本相当于广域链和局域链，前者是世界上任何个体或机构都可以发送和有效确认交易、记账权完全由公开的共识算法决定的链条；后者又分为联盟链（consortium chains）和完全私有链（private chains），在目前的市场上主要被应用的是联盟链，即在有限的若干节点之间基于某种共识算法维持的分布式加密记录系统，所有主体都需要经过一定的准入机制、获得许可才能进入。

公有链一般会伴随数字代币（digitaltoken）的发行，对建设区块链、维护节点间共识的行为进行奖励，吸引各方参与区块链建设和代币交易。

一般认为，区块链发展存在三个阶段，但对三个阶段的具体界定存在不同的说法，更准确的理解应当是区块链的发展过程中出现了若干里程碑式的突破。

第一个突破是2008年中本聪（Satoshi Nakamoto）创建的比特币，将自20世纪90年代以来种种关于加密电子货币的设想变成了大规模的实践，形成了数字代币和基于工作量的共识算法，也实现了防篡改的分布式存储机制，确保了数据安全的基础价值。

第二个突破是2013年由维塔利克•布特林（Vitalik Buterin）主导创建的以太坊（Ethereum），使用权益证明的共识算法，开启了智能合约的应用，大大扩展了区块链的功能，并使区块链成为一个可以开发各种区块链应用（Dapp）的开发平台。

第三个突破是2015年出现的超级账本（Hyper ledger）,它是Linux基金会管理下的合作项目，目的是要共同建立并维系一个跨产业的、开放的、分布式账本技术平台，此平台大大推进了联盟链的应用，实现可以在云上创建、部署、运行和监督区块链应用的“区块链即服务”（BaaS）。

在区块链发展的过程中，侧链（side chain）、雷电网络（Raiden Network）、闪电网络（Lightning Network）、环签名、全同态加密、零知识证明（Zero-Knowledge Proof）、分片（sharding）、混币（coins huffle）、跨链通信（Inter-Blockchain Communication,IBC）等技术也不断地加入，推动区块链技术平台的发展与成熟。

区块链的发展逐渐引起了各国政府的高度关注和监管。

例如，2014年，美国国家税务局（Internal Revenue Service，IRS）发表声明，宣称比特币是财产而非货币，并对比特币设置了复杂的所得税规则。2015年，美国金融犯罪执法网（FinCEN，美国财政部的金融犯罪执法办公室）向瑞波实验室公司（Ripple LabsInc.）提起民事诉讼。瑞波公司使用区块链来大幅降低国际转账汇款的交易费，年市场总值达到数十亿美元。

FinCEN起诉的原因是瑞波公司在此过程中并未登记成为受监管的资金服务企业，不承担该行业其他参与者负有的义务，尤其是未能遵守旨在阻止罪犯和恐怖主义者利用银行系统支持其活动的反洗钱和“了解客户”（AML/KYC）规则。

在诉讼中，瑞波公司同意缴纳45万美元的罚款，并承诺建立相关合规制度。瑞波处罚可谓是加密货币产业的转折点。几个月之后，纽约州金融服务局要求在该州营业的虚拟货币企业获取“比特牌照”（Bit License）。相关主体需要满足的要求相当严苛，相关规定对除保管交易所之外的很多加密货币（数字代币）企业进行管制，认证程序非常复杂。

2017年，美国证券交易委员会宣布区块链的数字代币符合1933年《证券法》与1934年《证券交易法》的“证券”（securities）范围，将ICO纳入证券发行的监管框架中。同年，统一虚拟货币业务规制法起草委员会发布了《统一区块链业务规制标准法》（Uniform Regulation of Virtual Currency Businesses Act），为数字代币监管立法提供了重要参考。

由此，区块链逐渐走上了利用与监管并存的发展道路。

世界各国对区块链所进行的监管目前主要集中于数字代币的发行与交易方面。例如，日本通过《支付服务法案》和《犯罪收益转移预防法案》等法律，一方面承认虚拟货币的法律地位，另一方面对虚拟货币交易机构提出了一系列的义务和要求，包括信息安全管理义务、指导义务、机构财产与客户财产分开管理义务、交易信息核查义务等，防范虚拟货币带来的种种风险。

2017年8月24日，加拿大证券管理联席委员会（CSA）发布公告称，加拿大的证券法规适用于发行人在加拿大境内从事经营，或有加拿大投资者参与的ICO业务。

2017年9月28日，澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）发布关于ICO的指南，明确ICO法律地位取决于其具体情况，如ICO的结构与运营模式、所发售的代币被赋予的权利。部分ICO只受到一般法律与消费者法律的监管，有的则可能属于《公司法》监管范围。不论是在澳大利亚本土还是在海外发行，只要面向澳大利亚投资者，ICO的法律地位就受到该指南约束。

其他一些国家如英国、德国、韩国等或者已经开始着手区块链的规制与治理，或者仍然处于关注和观望的立场。但整体上看，对区块链及其衍生应用进行一定程度上的监管与治理已经逐渐成为世界性的趋势。

我国政府对区块链的关注最早来源于对数字代币风险的关切。早在2013年，中国人民银行、工业和信息化部、银监会、证监会、保监会五部委就发布了《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号，以下简称“289号通知”），对比特币的风险进行了提示和预防，但此时区块链本身尚未完全进入政府监管的视野。

以太坊等承载智能合约的区块链兴起以后，区块链本身逐渐进入政府密切关注的视野。

2016年10月，在工信部信息化和软件服务业司和国家标准化管理委员会工业标准二部的指导下，“中国区块链技术和产业发展论坛”发布了《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，对区块链作了一个总体意义上的描述：“区块链是分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术在互联网时代的创新应用模式。”

该论坛还发布了《信息技术区块链和分布式账本技术参考架构》，将区块链界定为“一种在对等网络的环境下，通过透明和可信规则，构建不可伪造、不可篡改和可追溯的块链式数据结构，实现和管理事务处理的方式”。这是国内对区块链的首次正式界定。自此以后，区块链整体上进入了政府监管与治理的视野之中。

迄今为止，我国政府尚未产生严格意义上的区块链治理立法，但相关立法动态已经出现。对区块链治理的政策立场则呈现出明显的分化取向：

对区块链衍生的相关技术服务予以支持、利用和规范；

对区块链衍生的数字代币持否定和防范的立场；

对区块链平台本身则进行慎重的对待和渐进的利用。

（一）对区块链衍生技术服务的立场

我国目前对区块链衍生技术服务的立场相对数字代币较为宽松，对一些有益于提升效率、降低交易成本的区块链服务予以支持、利用和规范。在这方面，比较有代表性的法律与政策动态可以归结为三个主要的方面：

一是对区块链信息存储与证明功能的官方认可与利用；

二是对区块链信息服务的监管；

三是对区块链应用于供应链和物流等实体经济领域的支持与规范。

1.对区块链信息储存与证明功能的认可与利用

区块链的信息储存与证明功能可以说是目前区块链相关衍生应用中获得政府认可程度最高的功能之一。

例如，2018年6月28日，杭州市互联网法院在杭州华泰一媒文化传媒有限公司诉深圳市道同科技发展有限公司侵犯信息网络传播权纠纷案的一审判决中，阐述了区块链的性质、功能并承认了区块链存证的证据效力，并明确了区块链电子存证的审查判断方法。

本案被认为是“区块链存证第一案”，标志着审判机关对区块链存证功能的肯定。2018年9月7日发布的《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》确认，通过区块链形式存取的电子证据，在符合真实性的条件下，可以作为有效证据采纳。

此后，9月18日，杭州互联网法院上线运行全国首个司法区块链，解决电子存证的难题。

同时，区块链的信息储存与证明功能还被许多其他公共服务陆续采用。例如，2018年10月17日，蚂蚁金服区块链携手华信永道打造“联合失信惩戒及缴存证明云平台”；海南省借平台实现公积金黑名单及缴存证明的跨中心跨地域共享，这也是住房公积金行业第一次采用区块链技术。

此种功能的认可程度是区块链其他重要衍生功能如数字代币、智能合约所不享有的，它所折射出的价值判断是：区块链作为一种保护数据安全的分布式账本，其本质性的功能就有重要的社会价值，而这种保护数据安全、防止篡改的社会价值将继续得到积极的肯定与利用。

2.对区块链信息服务的监管

区块链的信息服务已经引起了国家的高度关注，因为区块链上传播的信息一经广播和确认，即分布存储到全球的参与节点且不可更改或删除，在言论权利和违法犯罪信息传播方面扮演着“双刃剑”的角色。

往区块链上写入内容的技术已经成型，儿童色情、犯罪技术、恐怖主义言论等违法信息和政治敏感内容等一旦上链，将分布存储到全球所有的参与节点且难以被修改和删除。

在儿童色情方面已经发生相关案例，这方面的规制需求推动了政府的立法进程。2018年10月19日，国家互联网信息办公室发布《关于〈区块链信息服务管理规定（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，该规定的征求意见稿共23条，规定国家互联网信息办公室为全国区块链信息服务的监管执法主体，对区块链信息服务提供者、使用者、备案登记程序、信息内容安全管理主体责任、区块链信息服务的法律边界及违反规定的法律责任等一系列问题进行了规定。

《区块链信息服务管理规定》的颁行，将是区块链治理方面严格意义上的第一部行政规章，可见国家对区块链信息传播问题的重视。

3.对区块链技术服务于经济领域的支持与规范

经济领域的区块链技术服务得到了有关部门的谨慎支持。

2017年，国务院办公厅《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》（国办发〔2017〕84号）提出“研究利用区块链、人工智能等新兴技术，建立基于供应链的信用评价机制”；在同商务部、发展改革委、国土资源部、交通运输部、国家邮政局制定的《商贸物流发展“十三五”规划》中，也提及“推广使用自动识别、电子数据交换、货物跟踪、智能交通、物联网等先进技术装备，探索区块链技术在商贸物流领域的应用，大力发展智慧物流”。

2018年，国务院《关于印发进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（国发〔2018〕13号）中提道：“大力发展金融科技，在依法合规前提下，加快区块链、大数据技术的研究和运用。”以上政策性文件中的“研究利用”、“探索”、强调“依法合规前提”即为谨慎地支持区块链技术运用于经济、金融领域的佐证。

此外，北京、重庆、广州、南京、贵阳、宁波等多个城市在“十三五”相关规划中也以类似的方式提及区块链的经济、金融应用。在区块链的价值与风险得到进一步清晰展现以前，谨慎与稳健的立场也是必要的。

（二）对数字代币的立场

我国政府对数字代币自一开始即存在戒备和防范，在数字代币热潮兴起、ICO活动乱象渐显以后更是渐趋严厉。2013年的“289号通知”明确比特币“不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。

从性质上看，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用”，并要求“各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务”、“加强对比特币互联网站的管理”等。但在此时，国家对数字代币仍然持较为宽松的立场，并未全面禁止ICO和代币交易平台，也没有禁止代币与法币的交易，只是对数字代币的动态保持关注。

直至2017年9月以前，数字代币仍然不断在国内掀起热潮。一些区块链应用项目存在不切实际的宣传和炒作，使市场估值偏离基本价值或者被赋予过高的期望；还有一些项目从本质上并没有真正利用区块链技术，只是打着区块链的旗号，获得了与实际价值完全不相符的估值；很多项目的所谓创新脱离了实体经济的需求，完全是投机行为。

据估计，存在泡沫或毫无价值的数字代币占到95%—98%以上。不仅如此，数字代币对于财税、外汇、金融秩序的负面影响也日益显现，它们能够绕过税收、外汇、金融等种种传统监管措施实现资金的流动、汇集、对赌和各种投机行为，形成游离于既有市场秩序之外的强大力量。

此种情况引发了政府的警惕，促使政府下决心整治数字代币乱象。

2017年9月，中国人民银行等七部委（前述五部委加上中央网信办、国家工商总局）发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，指出代币发行“本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动”，禁止代币融资交易平台开展法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务及部分相关业务。

2018年年初，中国人民银行发布《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》等文件，进一步加强对非法虚拟货币交易的打击。

几乎与此同时，中国互联网金融协会发布《关于防范变相ICO活动的风险提示》，对变相ICO的行为予以风险警告；互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发整治办函〔2018〕2号，要求各地采取电价、土地、税收和环保等政策，引导辖区企业退出“虚拟货币”“挖矿”业务，对该类企业基本情况以及引导的情况予以上报。

不仅如此，近几年来，人民法院还针对借助区块链进行非法集资或传销活动的案件作出了一系列刑事判决，21区块链活动的边界日渐明显。

上述治理措施大幅度地削减了ICO和代币交易的空间，及时控制住了区块链泡沫化的倾向。

但是，数字代币本身是区块链发展的重要动力，更是国际上区块链平台竞争的关键主题，如何平衡区块链发展的需求与数字代币对社会经济秩序带来的种种风险，如何使区块链监管与治理更加符合比例原则与行政法治的要求，仍然是区块链治理的一项重要挑战。

（三）对区块链平台的立场

对区块链自身功能与数字代币态度的分化，一定程度上使政府对区块链平台的整体政策立场采取较为慎重的态度。我国从中央到地方已经开始陆续出台文件对区块链平台整体发展进行支持与规范，但政策取向的细节尚不明朗。

中央层面的表态较为谨慎，对待区块链平台一般持探索推进、研究利用的立场。

2017年，国务院办公厅《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（国办发〔2017〕4号）提出“营造有利于跨界融合研究团队成长的氛围。创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、区块链、能源互联网、智能制造、大数据应用、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和创新网络。建成一批具有国际水平、突出学科交叉和协同创新的科研基地，着力推动跨界融合的颠覆性创新活动（国家发展改革委、教育部、科技部、中科院等部门按职责分工负责）”。

同年，《国务院关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》（国发〔2017〕40号）在“提升信息技术服务能力”部分也提出“鼓励利用开源代码开发个性化软件，开展基于区块链、人工智能等新技术的试点应用”。

与此同时，地方政府层面对区块链的态度还不十分明确，个别地方政府采取了较为积极的立场。

例如，以大数据等信息科技为经济增长新动力的贵阳市即较为明确地推动区块链的研发与应用。2016年年底，贵阳市人民政府新闻办公室发布《贵阳区块链发展和应用》白皮书，开始正式探索区块链技术发展。2017年6月，贵阳市人民政府办公厅印发了《关于支持区块链发展和应用的若干政策措施（试行）的通知》，对《贵阳区块链发展和应用》白皮书总体布局中有关要求进行落实，支持和鼓励区块链企业及其相关机构在贵阳入驻。

又如，重庆市于2017年出台了《重庆市经济和信息化委员会关于加快区块链产业培育及创新应用的意见》，旨在建设区块链产业基地、引进区块链相关领域的领军人才及探索发展金融、供应链、制造业、社会公益、公共服务等多个领域的应用场景。总体上看，更多的地方政府还处于观望状态，严格意义上的地方立法尚未出现。

总体上，综合各种监管动态，区块链平台在政府治理的立场上已经呈现一定程度的分化：以代币发行和交易为主要功能的公有链面临明显的合法性困境，旨在提供社会服务的公有链和相对具有封闭性的联盟链获得了一定程度的认可与支持。

政府并未急于对区块链进行价值与功能上的权威评判和定性，而区块链发展中不断出现的新问题和新挑战也在考验政府在技术、经济、社会因素的复杂交织中进行灵活治理的能力。

在国内区块链治理政策并不明朗，仍处于探索与观望阶段之际，世界上各个国家或地区对区块链治理的态度亦未尽明确，认识上更是存在种种分歧。域外对区块链及相关衍生应用的法律与政策取向多元、变化复杂，并无统一框架或原则，多个国家与地区亦在尝试建设适应这一新事物的法律制度，个别领域已经出现一些零散的法律实践。

例如在美国，特拉华州通过立法，授予分布式分类账政府记录和监管功能，如追踪公司股票和优先权的情况；亚利桑那州通过一项法案，主张区块链数字签名具有法律效力；弗蒙特州允许区块链信息作为证物呈堂。

但从总体上看，全球范围内区块链相关法制尚远未臻于成型。区块链治理应当建立何种法律与政策框架，与每个国家的政治和经济制度、社会经济发展状况及政府监管的传统倾向有关。对于这一影响巨大而又错综复杂的新事物，潜在的巨大利益与巨大风险密不可分，区块链治理不免面临许多疑虑与挑战，需要法律秩序妥善应对，其中最考验治理能力的，是多维价值的精细平衡。

（一）区块链技术发展的深度与广度

区块链治理首先面临的挑战，是其技术发展的深度与广度。随着一系列区块链应用技术的成熟，尤其是伴随侧链与跨链技术的发展，区块链已经由单一的各个主链演化为相互连接、有着众多分支结构的区块链系统，可以形象地比喻为“区块链森林”。

链与链之间可以实现资产和状态的转移，连接结构也日渐复杂多变，加上环签名、混币、隐匿地址、零知识证明等有利于匿名交易的技术，区块链上的实际价值流动成为一个利益与风险都难以监测和预知的巨型系统。

在这一系统中，技术发展的深度促成了侧链的发达，但同时也削弱了区块链的“去中心化”（decentralization）或“多中心性”（polycentricity）优势，重新形成了部分实际上承担交易中介甚至结算功能的节点，并且加剧了技术精英和普通用户在区块链应用上的信息不对称

——当主链的吞吐能力（throughput）和延时（latency）问题越来越突出，大量的区块链代币交易与智能合约日益依赖于侧链进行，而纷繁复杂的侧链和跨链通信结构在技术精英与普通用户之间划开了一道信息与能力上的鸿沟。如果说区块链主链的相关技术尚勉强能为经过算法解释的普罗大众所理解，侧链和跨链技术的发展深度或许已经超过了技术精英以外的市场主体的可理解范围，也给规制的合理性和精确性造成巨大挑战。

另外，技术发展的广度使区块链可以提供更丰富的“区块链+”服务，例如BIP75标准下的比特币支付、 “区块链即服务”平台提供的区块链快速部署服务、基于区块链的匿名投票系统等，这些服务有着多种多样的应用场景，也更容易进入监管的视野，更容易被理解而受到监管。

但是，由于区块链技术平台的整体性，很难保证某一方面的监管措施不会对整个区块链平台造成重大的冲击，例如在区块链信息服务监管中，如果为了限制违法信息的传播而要求区块链信息服务提供者在开发区块链时预留可由监管者修改或删除信息的陷门（chapdoor），将很大程度上危及整个区块链的信任价值，因为区块链的几乎全部价值都建立在链上信息的防篡改特性之上。

目前这样的情形尚未发生，但区块链技术发展的广度以及区块链自身的技术特点，将有可能造成此种基于局部理解的局部监管越出比例原则的范围，冲击区块链整体的局面。尤其如果是以不同的行政部门监管不同的区块链应用领域或影响范围，更可能出现此种状况。

对此，合适的治理方案应当保证与区块链技术发展深度和广度相适应的两个基本原则：

一是监管的专业性，即由深入理解区块链的监管者进行专业监管；

二是监管的系统性，即成立统一的监管机构或明确固定的牵头部门，对区块链技术与服务、利益与风险进行系统的、整体的考量。

（二）区块链价值内容的多元性与复杂性

较之区块链技术发展的深度和广度，更具挑战性的是区块链价值内容的多元性与复杂性。区块链在不断发展的过程中也出现了日益复杂的分化，产生了不同的价值内容。例如，在数字代币方面，早期的数字代币只有比特币、以太币等寥寥数种，现在全球范围内数字代币已超千种，而且出现了类型上的多层分化。

例如，在实践中，数字代币整体上首先可以分为通货型代币（currency token，稳定币）、资产型代币（equityt oken）、功用型代币（utility token）和证券型代币（security token）等，不同的代币背后的权利义务并不相同，其社会经济功能也大相径庭。

例如，以USDT、DGD和TUSD等为代表的稳定币将数字代币的价值（或价格）与美元或黄金挂钩，在数字代币与法币进行兑换的过程中作为重要的价值中介，起到价值锚的作用。证券型代币则是将数字代币与一定的资产锚定，在一国证券法的框架内进行受监管的发行和交易，有更充分的合法空间和更稳定的实体价值基础。

功用型代币则是将代币与一定的技术服务挂钩，可以通过代币购买服务，如云计算、云存储服务等。这些代币类型还可以进一步划分出子类型，例如稳定币可以根据其抵押基础而作进一步的分类。这些实践中存在的分类不一定具有权威性，但却折射出区块链上价值内容的复杂分化状态。

如果我们考虑智能合约，这种价值上的复杂性和多元性将更为突出。智能合约可以极端简单，只有数行代码，只涉及单个条件判断和一次性的交易；也可以非常复杂，构建如同以太坊著名众筹项目DAO（distributed autonomous organizations，分布式自治组织群）那样的大型项目。

智能合约既可以用于国际贸易、物流管理等场景，大幅提升交易效率、降低交易成本，取代不够便利的信用证等旧的贸易机制；也可以用于赌博、非法集资和其他不受监管的非法金融活动。因此，智能合约的法律评价就很难一概而论，甚至很难有一个统一的简单法律框架去对如此纷繁复杂的问题作出评价。

区块链价值内容的多元性与复杂性要求区块链治理体系能够同样兼顾多种价值目标和技术特征，精确平衡众多价值目标和治理需求。因此，区块链治理体系也应当能够回应区块链价值内容的复杂分化，采取多层次、多维度的治理结构、机制与措施，分别针对不同类型和影响层级的价值内容进行治理。

对于正面与负面价值并存、利益与风险共生的内容，可以通过有限试点和政策引导的方式，包括在海南自贸区或横琴新区等特殊区域进行选择性的试点，鼓励和引导创新更多地实现有益的社会价值，也有助于发现更精准、更灵活地平衡多维价值的治理方式，适应新生事物和新型社会经济运行机制的发展。

（三）区块链治理的内外冲突与利益平衡

在所有区块链治理的相关挑战中，处于最深层，也最具挑战性的，是区块链治理问题上各种利益冲突的调和与平衡。这些利益包括区块链行业的利益、受区块链积极或消极影响行业的利益、规制性利益、社会公众的现时利益以及因区块链发展而可能产生长远影响的社会经济利益。

区块链发展所带来的利益影响可能是复杂而深远的。

例如，2016年，阿根廷布宜诺斯艾利斯当局禁止信用卡公司处理优步的交易，因该公司违反了地方法规。发行比特币借记卡的Xapo能够规避上述禁令，因其并不要求从本地连接传统支付平台；由此，优步可以无视禁令，继续营业。

这一问题就涉及优步的利益、信用卡公司的利益、出租车行业的利益、本市优步用户的利益、其他社会公众的利益等，还可能涉及监管当局的利益；如果要对比特币支付进行限制，则还涉及新型支付模式发展背后的社会经济利益与风险。在如此复杂的利益结构之下，进行利益上的平衡与整合并非易事。

不仅如此，区块链自身本来就有内生的治理结构，如果以传统的监管思维从外部进行整治，将无疑与区块链自身的技术逻辑和运行规律相冲突。区块链本身是技术上环环相扣的平台，外部监管措施很可能牵一发而动全身，因为监管一个问题而破坏整个区块链的运行。

同时，区块链所独有的信任保证功能使它更加深入地发展了可靠的网络投票机制和各种区块链应用，从而为区块链的自我治理奠定了基础。有论调认为区块链将形成更有效率、共识驱动（consensus-driven）的公共平台，一系列的应用将使公民更少依赖政府，以扁平的、去中心化的结构替代层级制的国家体制。

这是因为，在区块链平台上，人为的、中心化的管理将被开源的代码所取代，实现“代码即法律”（codeislaw），作为代表的人类机构可以被智能合约所取代，许多“去中心化”的治理模式和服务可以通过区块链实行，而不需要政府的介入。

当然，认为区块链治理不需要政府和主权国家介入的论调是危险而错误的，但区块链的治理应当内外协调，尊重区块链自身的运行规律，符合比例原则之要求。

由此，区块链的治理应当是将法律、政策与代码相结合的治理。

这不仅仅是说法律与政策应当在相当程度上转化为代码的形式，深入区块链内部进行符合区块链运行规律的调控与监管，更是说法律和政策需要从一开始就更多地考虑代码层面的实现，考虑治理目标、算法逻辑与技术特征的兼容。对于可能影响到整个区块链部署与运行的监管措施，应当有明确的法律授权以及对监管权力的有效制约，使监管权力、责任与相对人的权益救济相匹配、相协调。

从更深层的意义上看，国家对待区块链应当更多地采取治理而非监管的思维，即并非一味自上而下的监管才适宜于区块链风险的防范和正面功能的发挥。有论者主张，区块链治理应当是多中心治理（polycentric governance），即多层次、多目标、多类型、多领域和多元利益主体（multi-level, multi-purpose, multi-type, multi-sectoral, multi-stakeholder）。

不论多中心治理之主张正确与否，在区块链治理的问题上，唯有区块链内部与外部、区块链行业与其他行业、政府与公众的多方参与和深度互动，才能形成符合区块链发展规律的治理机制和模式，平衡各方利益和多维价值，探索一条尽可能充分发挥区块链之功能、防范区块链之风险的治理路径，使区块链更好地为社会经济发展和人民群众的美好生活需求服务。

区块链治理尚远远未到下结论的时刻。所有区块链的治理机制与模式尚在探索的路上，复杂的技术发展、繁复的价值分化和深远的社会经济影响使区块链的治理言之不易。区块链的发展离不开主权国家的治理，区块链的治理应当建立在多方参与、利益平衡和专业监管的基础上。作为能够联通价值而不仅仅是信息的技术革新，区块链治理应当使区块链的发展与应用走上更加畅通而有序的道路，看到更多的曙光和期待。

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