谁掌控着中国的金融系统？
瞭望智库导读
上海金融与法律研究院 | 聂日明
金融机构是金融体系中最重要的组成部分，是指从事金融服务业有关的金融中介机构，为金融体系的一部分 ，同时还有金融体系的底层服务机构与监管机构，以此共同组成金融体系。虽然中国存在着庞大的非正规金融系统，但他们大多依附于正规金融系统，其地位与角色严重受制于监管政策，因此本文着重讨论正规金融系统的控制权。
金融系统背景介绍
No.1 金融机构概览：
No.2 金融市场概览：
No.3 重要的金融机构：
金融系统由谁控制？
No.4 主要金融机构的所有权：
此外，根据主要金融机构的股权结构，可以得出以下十大结论：
第一，银行业存量资产占金融业资产的90%以上，其中五大国有银行占银行业总资产43%，这意味着五大国有银行的总资产占到全社会金融资产的40%左右。
第二，财政部与汇金公司两者，以绝对的优势控制了工农中建四大国有银行和国家开发银行，以第一大股东控制了交行、光大。这意味着，中国金融资产中超过50%是由财政部和汇金公司联合控制的。
第三，汇金公司原先由央行监管，现在转移为中投公司下属公司，中投的董事长均为财政部的副部长等，这意味着，汇金与财政部为一致行动人，中央政府通过财政部控制着中国金融业的半壁江山。
第四，地方政府与央企控制了其余金融机构的绝大部分，控制了中国金融业另半壁江山。
第五，从历史和现实来看，股份制银行基本上由地方政府和央企设立，至今多数仍然为实际控制人。
第六，从历史和现实来看，城市商业银行、农村商业银行多为地方政府的提款机，在银行改革大潮以来，地方政府仍然为城商行与农商行的实际控制人。央企、外资与民营分享了这一盛宴，但其中大多数仍未上市，退出渠道尚不明确。
第七，信托、券商、基金股权结构分布基本相同，与股份制银行相近，多为央企和地方政府所设，经过多年的股权变更，民资、地方国资、央企股份、外资间的转让，多数公司的股份已经相对多元化，但地方国资与央企投资控股公司仍然牢牢的控制了中国主要的信托、券商、基金。
第八，保险公司依规模大小，大保险公司的股权结构与国有商业银行相近，为财政部与汇金控股，小保险机构与券商相近。
第九，以安邦保险为代表的民营企业，已经开始在金融市场中崭露头角，开始进军银行、券商等机构，部分机构已经实现了银证保的全牌照。其与安邦保险不同的是，他们不像安邦那样公开在资本市场上举牌，而是通过分散持股或者多公司形成一致行动人，例如肖建华的明天系。
第十，最重要的金融市场基础设施，几乎全部控制在政府手里，次重要的机构，虽然是会员制机构或者公司，但会员大会名存实亡，主要负责人均由政府任命。
No.5 主要金融机构人事任免权：
现有中国金融系统人事任免框架是在1998 年之后慢慢形成的。涵盖了两条主线：党务与高管。但在1998年时，这两条线并不区分，因为金融机构尚未建立起现代的企业治理，人事基本上由党委组织部管理。
自1998年以后，在朱镕基的领导下，中央开始金融集权，从党务的条线对主要的金融机构收权，实施垂直管理，上收金融机构各分支机构的人事任免权。
随着2003年中央完成金融集权，中共中央金融工委撤销，金融体系的党委监管权分别下放到各监管机构，被监管金融机构的党组织关系分别设在央行、银监会、证监会、保监会，由他们“代管党的组织关系”。
而业务管理条线的任职资格的审查与终止的权限移至各监管机构，分别制定了行业的“金融机构董事(理事)和高级管理人员任职资格管理办法”，包括银、证、保在内，均有相应的管理办法,涵盖所有主要类型的金融机构。
而地方性金融机构的党委与业务两条线的管理,在中共中央金融工委时代，地方性金融机构的党组织设置、领导关系和工作职责，由地方党委参照本通知精神并根据实际情况作出规定。城、乡信用合作社的党组织由所在地的市、县委领导。地方性金融机构的跨地区分支机构的党组织，一般实行属地领导。演变到现在，各地情况均不相同。
NO.6 金融机构的业务监管：
业务监管是金融机构中最为庞大的、最具寻租空间的权力，其准心就是以市场准入、业务审批为主的管理，近年来经营监测越来越成为央行、银监会的主要工作重心。
目前中国的金融机构管理主要体现在以下三个方面：
第一，机构管理：包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准与终止等。
第二，业务监管：金融产品的各个方面(价格、面向对象、治理机制等)。
第三，经营监测：以合规和风险防范为基础的各类基于指标的非现场监管与现场监管。
业务监管权、所有权与人事任免权的冲突：央行设立上清所边缘化中债登。
中央国债登记结算公司是中国资本市场乃至金融市场中最为重要的一项基础设施。但由于设立之初央行未考虑过其后来的影响会如此之大，中债登的财务与基础管理在财政部，人事任免权在银监会党委，央行拥有业务监管权。显然财政部是中债登绕不过的重要的主体，但一直以来，央行都希望将中债登的人事管理权收归到自己手中，但始终未能如愿。
于是，央行决定成立上海清算所，力推自己对口监管的机构做大、做强。尽管业务高度重合，但人事权分属两个部委的中债登与上海清算所之间几乎没有任何交集。名义上，上清所执行中央对手方(Central Counter Party,下称CCP)清算机制，区别于中债登的双边清算机制，丰富了市场的竞争。但央行将其负责审批的短期融资券、中期票据等逐步移至上清所。2013年债市危机以来，央行借此债市整顿契机，加强了银行间债券市场规范管理，未来中债登将更加专注于国债、央票和金融债。而企业的信用债将更多集中于上清所。
NO.7 财权等基础管理：
中国国有企业的管理权分置，不受《公司法》等法律约束，更体现在资产转让、收益回报、薪酬制定等方面。从2003年至今，中管金融企业的基础管理职能，主要由财政部金融司承担，包括负责金融机构国有资产的基础管理，即相关的统计备案工作；负责金融机构国有资产转让、划转处置管理，监交国有资产收益；拟定金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行，如金融企业会计制度、商业银行的拨备和核销政策及报批等。
不算结论的小结：
从股权上来看，财政部是中国金融系统的实际控制人；
从业务监管权来看，对中国金融系统来说，央行是相对强势的控制人，“央妈”称号也缘于此；
从人事任免权来看，银监会的人事任免权覆盖到的资产总额是金融系统内最大的。
但控制权也无法一概而论，被控制机构对监管机构甚至更高层的游说能力惊人。金融系统中，四大行对国务院、央行和监管当局的影响力非常大，目前一行三会的负责人一般都从四大行中产生，四大行的负责人又从监管当局中产生，金融高官与机构高管交替升迁的路径已经程序化。所有的监管机构在监管金融机构时，都需要考虑被监管机构领导人未来的可能性，不可能无差别监管。
（本文摘编自“智谷趋势”，以上摘编不代表新华社瞭望智库观点）