三分钟读懂日本公共科研体系的经费管理体制及改革举措【中国科讯】
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本文分析了日本公共科研体系的经费来源和管理机制，总结了近期日本科研体系经费管理改革的特点和趋势：公共科研体系经费来源以国家财政为主、间接经费重点解决基础设施和人员支出、对政府竞争性项目经费的管理依托专业管理机构等，以期为我国提供借鉴。
日本公共科研体系主要由公共科研机构（国立、公立科研机构、独立行政法人和特殊行政法人科研机构）和国立、公立大学组成。
该体系中的很大一部分是专门从事研发的执行机构，如理化学研究所、日本原子能研究开发机构等；
另外还有一部分机构的工作职能中承担了管理国家财政科研经费的任务，如科学技术振兴机构（JST）、日本科学技术振兴会（JSPS）等；
而地方所属公立科研机构则以振兴和发展地方的产业技术为目标，侧重于应用和开发研究工作。
其中，独立行政法人和特殊行政法人是当前日本科研机构中承担国家战略任务的最主要力量。
日本的公共科研体系是以《科学技术基本法》和《科学技术基本计划》为基准，以内阁府综合科学技术创新会议（CSTI）的战略为指南，结合相关省厅的科技任务开展工作的。
文部科学省是政府科教、文化工作的主要管理部门，管理着国家科技预算中66.1%的经费（2015年）[1]，负责制定各省厅统一实施的科技政策和研发计划，确保国家科研活动的协调性，并着力建设科研环境。
经济产业省、农林水产省、厚生劳动省、总务省、环境省则分别管理本系统的科研工作。
2015年，日本政府的科技投入约3.4万亿日元，大部分流向公共科研机构和大学[2]。
国立、公立大学支出研发经费1.77万亿日元，国立、公立及独立行政法人科研机构支出1.45万亿日元。
可见国立、公立大学、独立行政法人和特殊法人科研机构是日本公共科研体系的核心。
日本政府资助的公共科研经费可以分为稳定支持的“运营交付金”（事业运行费）和“竞争性资金”两大类，前者占绝大多数比例，虽然后者的比例在逐年上升，但最近5年始终保持在11%左右。
国家财政拨款的运营交付金是独立行政法人科研机构和国立大学最主要的经费来源。
2014年日本国立大学共获得政府经费1.19万亿日元，其中稳定支持的“运营交付金”有1.11万亿日元，其余为竞争性经费和各类补助；国立科研机构共获得政府经费1万亿日元，其中稳定支持的“运营交付金”有9243亿日元，其余为竞争性经费和各类补助[3]。
除此以外，公共科研机构还从民间（包括私立大学、企业、非营利机构）以及国外获得一些资金，但与来自中央和地方政府的经费相比，这两类资金比例很小。
为了鼓励形成竞争性的研发环境，日本政府近年一直强调增加竞争性研究资金投入，其比例逐渐由1996年的6%增加至2015年的11.2%。
竞争性研究资金具体包括：科学研究费补助金、科学技术振兴调整费、基础研究推进费、产业技术研究资助费、地球环境研究综合推进费等。
竞争性研究资金根据性质不同分为补助金和委托费两类。
补助金采取的是自下而上的模式，研究人员根据自由探索提出研究申请，资金分配机构审查通过后进行支持，文部科学省和厚生省的科学研究费补助金均属此类经费。
而委托费采取的是自上而下的模式，资金分配机构对特定的研究课题进行公开招标，审查通过后进行支持，文部科学省的科技振兴调整费即为此类经费。
科研机构从政府获得的运行经费金额根据国家相关法律而确定，独立行政法人需接受两部法律的直接约束：
一是《独立行政法人通则法》
二是独立行政法人个别法，如《独立行政法人理化学研究所法》
法人机构根据中期目标要求，拟定5年中期计划并编制业务经费预算，政府据此来拨付运营交付金，各省厅独立行政法人评价委员会审查同意并报财政部批准。
科研机构将其经费用于人员和业务开支，以保证正常运营和科研活动。对于国立大学法人，文部科学省遵照《国立大学法人法》进行管理，内容同科研机构类似。
竞争性经费根据使用方式的不同分为直接经费和间接经费。
直接经费是直接面向研究人员的科研补助，只限用于与研究相关的事宜，如物品费、差旅费、劳务费以及其它费用。
间接经费是指面向接受资助的研究人员所属研究机构的科研补助，可用于改善研究人员的研究环境，提高机构的整体研究能力。
与直接经费相比，间接经费的使用范围较广，不但可用于研究成果专利申请相关费用（律师费、申请费和维护费等），还可用于支付辅助人员的薪酬。
无论是直接还是间接经费，科研机构每年都必须向主管省厅提交《实绩报告书》以说明经费的具体支出情况。
2002年，文部科学省发布《关于研究开发的评价指南》并将管理的最主要两类经费：“科学研究补助金”和“战略性创新研究推进事业”由专门管理机构负责，比如该省下属的日本学术振兴会（JSPS）、日本科技振兴机构（JST）等。
近年来，由于日本政府整体科研投入不足，稳定支持科研机构和大学的“运营交付金”相对减少，日本提出要根据对科研机构和大学的绩效考核（任务完成情况、成果产出情况等）来确定运营交付金的支持额度，导致竞争力不强的科研机构和大学经费不足。
为此，日本政府采取措施补充经费来源，提出科研机构、大学通过产学研合作、吸引民间资金参与科研、吸纳社会捐赠、与国外开展共同研究等多种方式来充实基本运营经费。
具体措施包括：改进产学合作的机制，最大限度地运用各种研究资源（知识产权、仪器设备、科研人才），建立能够使研究成果返还社会并获得自身核心竞争力的研究体系，吸引企业力量联合办大学和参与科研；探索科研机构、大学的多源化经费补充机制。
如东京大学2015年其附属医院的收入已占到东大总收入的18.5%[4]。
日本政府正在研讨大学附属医院在大学及民众、社会中应扮演的角色，希望在未来对附属医院形成明确的定位、对其收入形成合理合法的处理方式。
增加竞争性经费制度是日本科研经费改革的重点之一。
主要措施：
精简合并竞争性经费的种类，目前已经由2009年的47项减少到2014年的18项，经费总额维持在每年4000亿日元以上[5]；统一电脑等消耗品的采购规则，统一经费申请书格式，简化填报申请的手续；在内阁府设立竞争性经费门户网站，统一接受研究人员的咨询、申请。
使科研机构可以通过组合不同的经费来采购大型仪器设备。竞争性经费在购买仪器设备时有预算限制，购买大型仪器设备时可能出现经费不足的情况。
政府正在修改使用办法，允许科研机构组合多项经费来满足采购需求；研究机构一般视通过竞争性经费购买的仪器为自己的固定资产。
为了提高科研设施的使用效率，日本政府将修改经费使用规则，明确研究机构促进科研设施开放利用的义务。
日本正探索在不同的竞争性经费制度间建立衔接机制，即某项目在研究期间，如果能提出更加深入或可预期的新成果，研究人员可以在该项目未结题之前、以其为依据申请新的项目，确保研究活动的延续性。
与直接经费相比，间接经费在使用时的限制较少，科研机构可以根据自身特点与基础性经费统筹使用。
2015年9月，日本设置由各省厅中层负责人组成“科研资金改革相关省厅联络会”，重点就优化间接经费使用进行协商合作，主要措施包括：落实和推广“间接经费占竞争性经费30%”的做法。
将间接经费视为对大学、科研机构的资金补充。要求内阁府和文部科学省率先示范，其他省厅制定落实具体政策[6]。
根据规定，间接经费可以用于支付研究人员的薪酬。
为了提高科研经费的有效性，日本在经费资助方面强调根据科研机构和大学的定位和特点有针对性地开展资助。
2015年，日本从88个独立行政法人科研机构中遴选出43家作为“国立研究开发法人”，又从这43家中选择理化学研究所、产业技术综合研究开发机构、物质材料机构确立为“特定国立研究开发法人”。
将“国立研究开发法人”定位为国家核心科研力量，将“特定国立研究开发法人”定位为从事满足国家战略需求的研究任务，承担国家实验室的职能，对这3家科研机构在经费申请、人事调配、人员薪酬等方面给予更多自主支配权利。
日本将国立大学分为“世界顶尖”、“全国领先”和“地区核心”三类，根据其定位制定不同的合作研究方式、经费管理方法等，比如“世界顶尖”指国际知名的国立大学，主要开展探索式和满足国家战略需求的研究，以面向国家战略需求和相关基础研究为主；“地区核心”主要指面向区域经济发展的公立大学，以应用型研究为主。
分析表明，日本公共科研体系运行经费来源有三种。
一是政府财政拨款支持科研机构日常运作和开展长期性、基础性、关键性、战略性研究。
二是科研机构和大学通过申请政府部门或国际组织的竞争性项目获得经费。
三是科研机构和大学利用自身科研优势开拓多元化筹资渠道，从企业或其他渠道筹措的经费。
三种经费来源中，政府财政拨款是公共科研体系中最重要的来源。
这种状况非常清晰地表明政府和产业界对于不同类型科研活动的支持态度，同时也说明国家财政是主导国家公共科研事业的最主要力量。
日本从2010年开始讨论是否根据绩效的状况来分配运营交付金，对公共科研体系的直接财政拨款秉承适度稳定但又较为审慎的态度。
目前我国稳定支持经费结构固化，不能满足科研机构科研创新的需要。
以机构制方式稳定支持的经费中，按照财政管理要求分为基本支出和项目支出，其中项目支出占了较高比例，用于单位运行的基本支出比重较低。
借鉴日本经验，我国对政府所属科研机构可实行不同的资助模式。
如基础性科研机构采用拨款制或拨款制+项目制模式，对应用性科研机构采用拨款制+项目制+对外协作制模式。
日本的间接经费具有两个值得关注的作用：
---有助于解决国家科研基础设施投入不足的问题。
政府规定，间接经费可以用于研究设施的整修、维护和运营。如果竞争性经费只覆盖本项目支出的直接经费，则长期性的国家科研基础条件建设必然会变得非常薄弱，而间接经费在一定程度上弥补了这种不足。
---缓解科研机构在人员经费上的压力。
目前在逐步减少对科研机构和大学事业运行费的情况下，日本政府需要考虑从竞争性经费中负担部分人员费用。
我国按照目前的管理要求，间接经费主要用于补偿单位运行不足。
考虑到高校与科研单位的经费结构不同，高校横向经费来源较多，科研机构，以承担国家任务为主，实行相同的间接费比例和管理方式无法完全满足科研单位相关成本支出。
因此，我国应针对高校与科研单位制定实施差异化的间接经费管理方式，结合科研信用管理，赋予部门结合自身特点和管理需求自主制定间接经费的开支比例和适用范围。
为确保项目经费管理的独立性、客观性和中立性，日本政府都委托由独立于政府部门的专业管理机构来组织管理日本在对竞争性经费管理中，主要由政府部门委托专业管理机构管理。
专业管理机构主要包括学术振兴会、科技振兴机构和新能源产业技术综合开发机构，其中前两者受文部科学省监管，后者受经济产业省监管。
3个机构均为独立行政法人，独立运行。
学术振兴会主要支持自下而上的自由探索研究，科技振兴机构主要支持自上而下的战略需求研究，这两个机构主要面向研究机构和大学；新能源产业技术综合开发机构主要面向企业招标，支持产业创新。
[1] 科学技術・学術政策研究所：科学技術指標2015.
http://data.nistep.go.jp/dspace/bitstream/11035/3071/514/NISTEP-RM238-FullJ.pdf
[2] 総務省：平成27年科学技術研究調査.
http://www.stat.go.jp/data/kagaku/kekka/kekkagai/pdf/27ke_gai.pdf
[3] 総務省統計局：統計でみる日本の科学技術研究 総括編 その2、平成26年度支出源別研究費.
http://www.stat.go.jp/data/kagaku/kekka/pamphlet/s-02.htm
[4] 東京大学：平成26年度支出総額／平成27年度収入・支出予算.
http://www.utokyo.ac.jp/content/400033446.pdf#page=40
[5] 総合科学技術・イノベーション会議：研究資金の改革について（関係データ）.
http://www8.cao.go.jp/cstp/tyousakai/kihon5/4kai/siryo2-6.pdf
[6] 内閣府：科学技術イノベーション予算戦略会議（第8回）議事次第、研究資金改革に関する今後の進め方.
http://www8.cao.go.jp/cstp/budget/yosansenryaku/8kai/siryo3.pdf
本文选自 国家高端智库 中国科学院 《科技政策与咨询快报》, 2016年, 第7期
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